規(guī)劃四類主體功能區(qū)將打破傳統(tǒng)行政界限

國家建設部網站公布了《國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，《意見》要求，全國主體功能區(qū)編制規(guī)劃將于9月完成初稿，并開始征求意見?！兑庖姟氛J為，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的績效考評體系……

全國劃分四類主體功能區(qū)

國家建設部網站公布了全國主體功能區(qū)編制規(guī)劃意見，意見認為，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的績效考評體系。目前的國家規(guī)劃將分為四類主體功能區(qū)。根據新規(guī)劃，包括財政政策、投資政策、產業(yè)政策、人口政策、土地政策、環(huán)境政策和績效考核政策等都將有所調整。

“全國主體功能區(qū)”是《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》所確定的全國國土空間最新布局辦法。根據這一布局，全國國土空間將被統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)?！兑庖姟贩Q，全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃，也是國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等的基本依據。

根據《意見》，四大類功能主體區(qū)中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)域是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設立的各類自然保護區(qū)域。

而按照這一規(guī)劃標準，全國傳統(tǒng)行政區(qū)劃界限將被打破，包括各類政策以及考核模式等都將以功能區(qū)為單位。

推進形成主體功能區(qū)，被認為將有利于縮小地區(qū)間差距，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展；有利于引導經濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現資源節(jié)約和環(huán)境保護；也有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區(qū)域調控。

財政、土地政策將調整

“四類主體功能區(qū)”構想的主要倡導者和推動者、國家發(fā)改委副秘書長楊偉民此前曾表示，隨著城市化進程的加速，全國各個城市建設也出現比較混亂的情形，盲目建設、開發(fā)區(qū)建設全面開花的現象屢見不鮮。另一方面，根據傳統(tǒng)的考核模式，區(qū)域政府部門把縮小區(qū)域差距定位于縮小GDP的差距。這導致GDP排名成了地方政府追求的主要目標。

而根據最新的區(qū)域規(guī)劃，政績考核模式將出現顛覆性的變化。實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃，實現主體功能區(qū)定位后，包括財政政策、投資政策、產業(yè)政策、人口政策、土地政策、環(huán)境政策和績效考核政策等都將有所調整。

具體內容包括，重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償的財政轉移支付；政府投資重點支持限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務設施建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎設施建設；引導各個區(qū)域的產業(yè)轉移和布局，實行差別化的土地利用政策；調控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產要素同向流動的機制等。

更重要的是，政府績效考核模式也明顯變化，將針對主體功能區(qū)不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強化經濟結構、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經濟增長的評價；重點開發(fā)區(qū)域要對經濟增長、質量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關領域的自主創(chuàng)新等實行綜合評價；限制開發(fā)區(qū)域要突出生態(tài)建設和環(huán)境保護等的評價，弱化經濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；禁止開發(fā)區(qū)域主要評價生態(tài)建設和環(huán)境保護。分析認為，區(qū)域協(xié)調發(fā)展，最終是要縮小人民生活水平差距，而不是GDP的差距。

分國家和省級兩層編制

根據功能區(qū)劃分標準，全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃組成，分國家和省級兩個層次編制。

國家層面的四類主體功能區(qū)不覆蓋全部國土，優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級行政區(qū)為基本單元，禁止開發(fā)區(qū)域按照法定范圍或自然邊界確定。除目前的國家領導小組制定政府規(guī)劃外，各省（區(qū)、市）政府被要求組建本地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領導小組落實地區(qū)性規(guī)劃。

按照工作進度，國家主體功能區(qū)規(guī)劃2007年9月形成初稿并開始征求意見，于12月報國務院審議。省級主體功能區(qū)規(guī)劃初稿2008年6月完成并與國家主體功能區(qū)規(guī)劃和相鄰?。▍^(qū)、市）主體功能區(qū)規(guī)劃進行銜接；2008年9月，根據銜接意見修改形成規(guī)劃；2008年11月形成規(guī)劃送審稿。

省級主體功能區(qū)規(guī)劃要根據國家主體功能區(qū)規(guī)劃，將行政區(qū)國家層面的主體功能區(qū)確定為相同類型的區(qū)域，保證數量、位置和范圍的一致性。

對行政區(qū)國家主體功能區(qū)以外的國土空間，要根據國家確定的原則，結合本地區(qū)實際確定省級主體功能區(qū)，原則上以縣級行政區(qū)為基本單元；以農業(yè)為主的地區(qū)，原則上要確定為限制開發(fā)區(qū)域；位于省級行政區(qū)邊界、均質性較強的區(qū)域應確定為同一類型的主體功能區(qū)；沿海省區(qū)陸地主體功能區(qū)與海洋主體功能區(qū)要相互銜接，主體功能定位要相互協(xié)調；對重點開發(fā)區(qū)域要區(qū)分近期、中期和遠期的開發(fā)時序；礦產資源豐富但生態(tài)環(huán)境承載能力較弱的區(qū)域，可以適度開發(fā)礦產資源，但原則上應確定為限制開發(fā)區(qū)域；依法設立的省級各類自然文化保護區(qū)域要確定為禁止開發(fā)區(qū)域。