規(guī)劃四類主體功能區(qū)將打破傳統(tǒng)行政界限

國家建設(shè)部網(wǎng)站公布了《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，《意見》要求，全國主體功能區(qū)編制規(guī)劃將于9月完成初稿，并開始征求意見。《意見》認(rèn)為，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的績效考評體系……

全國劃分四類主體功能區(qū)

國家建設(shè)部網(wǎng)站公布了全國主體功能區(qū)編制規(guī)劃意見，意見認(rèn)為，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的績效考評體系。目前的國家規(guī)劃將分為四類主體功能區(qū)。根據(jù)新規(guī)劃，包括財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、人口政策、土地政策、環(huán)境政策和績效考核政策等都將有所調(diào)整。

“全國主體功能區(qū)”是《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》所確定的全國國土空間最新布局辦法。根據(jù)這一布局，全國國土空間將被統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)。《意見》稱，全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，也是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等的基本依據(jù)。

根據(jù)《意見》，四大類功能主體區(qū)中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)域是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。

而按照這一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，全國傳統(tǒng)行政區(qū)劃界限將被打破，包括各類政策以及考核模式等都將以功能區(qū)為單位。

推進(jìn)形成主體功能區(qū)，被認(rèn)為將有利于縮小地區(qū)間差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應(yīng)和減緩氣候變化，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；也有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。

財政、土地政策將調(diào)整

“四類主體功能區(qū)”構(gòu)想的主要倡導(dǎo)者和推動者、國家發(fā)改委副秘書長楊偉民此前曾表示，隨著城市化進(jìn)程的加速，全國各個城市建設(shè)也出現(xiàn)比較混亂的情形，盲目建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)全面開花的現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，根據(jù)傳統(tǒng)的考核模式，區(qū)域政府部門把縮小區(qū)域差距定位于縮小GDP的差距。這導(dǎo)致GDP排名成了地方政府追求的主要目標(biāo)。

而根據(jù)最新的區(qū)域規(guī)劃，政績考核模式將出現(xiàn)顛覆性的變化。實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃，實現(xiàn)主體功能區(qū)定位后，包括財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、人口政策、土地政策、環(huán)境政策和績效考核政策等都將有所調(diào)整。

具體內(nèi)容包括，重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付；政府投資重點支持限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；引導(dǎo)各個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和布局，實行差別化的土地利用政策；調(diào)控人口總量，引導(dǎo)人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產(chǎn)要素同向流動的機(jī)制等。

更重要的是，政府績效考核模式也明顯變化，將針對主體功能區(qū)不同定位，實行不同的績效評價指標(biāo)和政績考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經(jīng)濟(jì)增長的評價；重點開發(fā)區(qū)域要對經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新等實行綜合評價；限制開發(fā)區(qū)域要突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等的評價，弱化經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；禁止開發(fā)區(qū)域主要評價生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。分析認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最終是要縮小人民生活水平差距，而不是GDP的差距。

分國家和省級兩層編制

根據(jù)功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃組成，分國家和省級兩個層次編制。

國家層面的四類主體功能區(qū)不覆蓋全部國土，優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級行政區(qū)為基本單元，禁止開發(fā)區(qū)域按照法定范圍或自然邊界確定。除目前的國家領(lǐng)導(dǎo)小組制定政府規(guī)劃外，各省（區(qū)、市）政府被要求組建本地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組落實地區(qū)性規(guī)劃。

按照工作進(jìn)度，國家主體功能區(qū)規(guī)劃2007年9月形成初稿并開始征求意見，于12月報國務(wù)院審議。省級主體功能區(qū)規(guī)劃初稿2008年6月完成并與國家主體功能區(qū)規(guī)劃和相鄰?。▍^(qū)、市）主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行銜接；2008年9月，根據(jù)銜接意見修改形成規(guī)劃；2008年11月形成規(guī)劃送審稿。

省級主體功能區(qū)規(guī)劃要根據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃，將行政區(qū)國家層面的主體功能區(qū)確定為相同類型的區(qū)域，保證數(shù)量、位置和范圍的一致性。

對行政區(qū)國家主體功能區(qū)以外的國土空間，要根據(jù)國家確定的原則，結(jié)合本地區(qū)實際確定省級主體功能區(qū)，原則上以縣級行政區(qū)為基本單元；以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，原則上要確定為限制開發(fā)區(qū)域；位于省級行政區(qū)邊界、均質(zhì)性較強(qiáng)的區(qū)域應(yīng)確定為同一類型的主體功能區(qū)；沿海省區(qū)陸地主體功能區(qū)與海洋主體功能區(qū)要相互銜接，主體功能定位要相互協(xié)調(diào)；對重點開發(fā)區(qū)域要區(qū)分近期、中期和遠(yuǎn)期的開發(fā)時序；礦產(chǎn)資源豐富但生態(tài)環(huán)境承載能力較弱的區(qū)域，可以適度開發(fā)礦產(chǎn)資源，但原則上應(yīng)確定為限制開發(fā)區(qū)域；依法設(shè)立的省級各類自然文化保護(hù)區(qū)域要確定為禁止開發(fā)區(qū)域。