戶籍制度開(kāi)始走向政經(jīng)改革的前臺(tái)

2011-03-02 12:43:37    來(lái)源：亞太博宇

國(guó)家發(fā)改委建議中國(guó)在今后三到五年里取消實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的戶籍制度。主管戶口問(wèn)題的中國(guó)公安部到目前為止的官方立場(chǎng)則是，戶籍制度不會(huì)取消，但戶口遷移將繼續(xù)放寬……

我國(guó)戶籍制度弊端在擴(kuò)大

戶籍改革之所以如此受人關(guān)注，說(shuō)明此事已經(jīng)成為一個(gè)事關(guān)公眾利益的基本社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度有利也有弊，從現(xiàn)階段的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，這一政策的弊端在擴(kuò)大，益處在縮小?，F(xiàn)行戶籍管理制度是在上世紀(jì)50年代建立起來(lái)的，將我國(guó)劃分為城市和鄉(xiāng)村的二元社會(huì)，將中國(guó)人劃分為"農(nóng)業(yè)戶口"和"非農(nóng)業(yè)戶口"兩個(gè)群體。

"二元"戶籍制度，給城鄉(xiāng)之間帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)差異?？陀^來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行戶籍管理制度曾在國(guó)家社會(huì)管理中起到了不可替代的作用，是特定時(shí)代下的特殊產(chǎn)物。而隨著時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)行的戶籍制度的弊端，更是顯而易見(jiàn)：作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，現(xiàn)行戶籍制度阻礙了城市的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)人口城市化順利進(jìn)行；"人戶分離"的大量存在，也極大地增加了對(duì)人口進(jìn)行精確管理的難度。此外，戶口遷移規(guī)定過(guò)死，難以滿足公民正常遷移的需要?，F(xiàn)行戶籍制度的另一個(gè)突出問(wèn)題是多種社會(huì)福利待遇的不合理附加。以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等行政管理工作，給戶籍管理附加了過(guò)多的不合理社會(huì)管理功能，使戶籍登記失去了本來(lái)面目。"同命不同價(jià)"的悲劇，根源也在此：依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起交通事故中受到同樣的傷害，但因?yàn)槭芎θ说膽艏矸莶煌?，農(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。

從源頭看，戶籍和國(guó)籍一樣，都是人們?yōu)榱松鐣?huì)秩序這一公共利益，不得已選擇犧牲部分自由的結(jié)果。既然這一社會(huì)管理手段是"兩害相權(quán)取其輕"的選擇結(jié)果，那么在具體執(zhí)行過(guò)程中，管理者本應(yīng)秉持竭力避免和減輕害處的理性。但問(wèn)題恰恰在于，這一理性長(zhǎng)期以來(lái)被有意無(wú)意地忽略甚至漠視了。正因如此，我國(guó)戶籍管理政策經(jīng)歷了幾十年演變之后，非但沒(méi)有剝離一些戶籍外因素，反而逐漸增加了各種因素。一些地方的政策，如投資和戶籍掛鉤等等，就是"戶籍萬(wàn)能"思想的結(jié)果。

部門壁壘阻礙戶籍改革

備受各界關(guān)注的戶籍改革不是一個(gè)部門的事，需要社會(huì)各部門有相應(yīng)的政策和配套措施加以跟進(jìn)。如果部門間利益的壁壘不破除，戶籍改革難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在我國(guó)實(shí)現(xiàn)"戶籍一元化"已是城市化進(jìn)程的大趨勢(shì)。各地的戶改在轟轟烈烈地進(jìn)行，然而效果不盡如人意。有位專家一語(yǔ)道破天機(jī)："戶籍制度其實(shí)是一條晾衣服的繩子，而戶籍上的相關(guān)福利是晾在繩子上的衣服；改戶籍很容易，關(guān)鍵是晾在繩子上的衣服怎么辦?"此話形象地將附著在戶籍上的福利待遇問(wèn)題表達(dá)了出來(lái)，因?yàn)槌鞘袘艨诶壷蜆I(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育"五件衣服"，農(nóng)村戶口則捆綁著承包地、林地、宅基地"三件衣服"。

正如"繩子"上的"衣服"，我們不可能長(zhǎng)期任其風(fēng)吹雨淋，而應(yīng)該找不同的"衣柜"分門別類地讓其有所歸屬。備受各界關(guān)注的戶籍改革不是一個(gè)部門的事，需要社會(huì)各部門有相應(yīng)的政策和配套措施加以跟進(jìn)。如果部門間利益的壁壘不破除，戶籍改革難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

重慶試點(diǎn)提供改革經(jīng)驗(yàn)

伴隨重慶綜改漸入深水區(qū)，薄熙來(lái)與黃奇帆兩位搭檔聯(lián)手開(kāi)出了一攬子改革方案，其中有一項(xiàng)是引起社會(huì)極大關(guān)注的"戶籍制度改革"，其目標(biāo)直指在10年內(nèi)，讓1000萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，這個(gè)數(shù)字是重慶市現(xiàn)有農(nóng)村人口的一半，伴隨這一宏大計(jì)劃的是預(yù)算為1400億的投入。這項(xiàng)改革既考量當(dāng)政者智慧，更考驗(yàn)魄力。重慶將城市待遇總結(jié)為"五件衣服"--"就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育"，重慶的戶籍改革從大勢(shì)上簡(jiǎn)而言之就是給1000萬(wàn)農(nóng)民穿上這"五件衣服"，脫掉其原來(lái)的"三件衣服"--"宅基地、林權(quán)、承包地"。黃奇帆特別強(qiáng)調(diào)，穿上"五件衣服"，脫不脫原來(lái)有的"三件衣服"是完全自愿的，愿意脫就可以把它轉(zhuǎn)讓掉，沒(méi)有以"三件衣服"脫掉的前提來(lái)?yè)Q取"五件衣服"。所以重慶拒絕外界將重慶戶改定義為八萬(wàn)平方公里農(nóng)村土地上進(jìn)行的"農(nóng)轉(zhuǎn)非運(yùn)動(dòng)"，在黃奇帆看來(lái)，重慶想要的"城市化"不是城市人口"自我拔高、自拉自唱、卡拉OK"的過(guò)程，而是農(nóng)民逐步減少，農(nóng)民進(jìn)城真正成為城市居民。
其實(shí)，在爭(zhēng)論之間，始終縈繞不去的問(wèn)題是"兩個(gè)城市化率"。重慶從直轄之初的28%的城市化率，2010年可提高到53%，而值得注意的是，戶籍意義上的城市化率，如今仍然在20%的基礎(chǔ)上未有更多提升，這對(duì)重慶來(lái)說(shuō)是這樣，對(duì)全國(guó)而言同樣如此。仍不乏有憂慮的聲音擔(dān)心，重慶戶改會(huì)否將農(nóng)民推向"無(wú)地、無(wú)房、無(wú)業(yè)"的"三無(wú)境地"。這也就牽涉出重慶同時(shí)在推行的土地改革試驗(yàn)。

"土地改革"是重慶綜改的第二把鑰匙。設(shè)立"土交所"是其中一個(gè)核心制度安排，這項(xiàng)試驗(yàn)從三年前北大國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁給重慶寫去"試辦土地交易所的設(shè)想"就已注定成為重慶綜改的焦點(diǎn)之一。這不僅是重慶另外一項(xiàng)改革"公租房體系"以及戶籍改革的關(guān)聯(lián)內(nèi)容，本身也是另一場(chǎng)深層變革。土交所最終實(shí)現(xiàn)了"遠(yuǎn)距離"交易，也就是讓距離主城較遠(yuǎn)的"非城鄉(xiāng)結(jié)合部"土地有了價(jià)格，享受到城市化發(fā)展的收益。

與戶籍改革、農(nóng)地改革同步，重慶2010年上半年還啟動(dòng)了另一項(xiàng)熱點(diǎn)改革--公租房建設(shè)，計(jì)劃在未來(lái)三年內(nèi)，每年建設(shè)1000萬(wàn)平方米的公租房，這同樣在全國(guó)引起轟動(dòng)，重慶公租房工程成為全國(guó)樣板。下半年戶籍改革啟動(dòng)之后，一條更為清晰的改革鏈條浮現(xiàn)出來(lái)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革和公租房建設(shè)改革都為戶籍制度改革提供了前提。試想，如果大量改為城市戶口的新市民無(wú)房可居，將成為巨大的社會(huì)潛在危機(jī)，這將是自討苦吃的單項(xiàng)改革；而如果沒(méi)有農(nóng)地制度改革，廣大不同地域位置的農(nóng)地將無(wú)法從進(jìn)城農(nóng)民手里退出，戶籍改革邏輯也就無(wú)從談起。這就是重慶將綜改區(qū)概念進(jìn)行的完整展現(xiàn)：綜合的配套改革試驗(yàn)。重慶是一個(gè)大城市和大農(nóng)村并存的直轄市，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成為重中之重的改革命題。重慶市將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革分解成了"要做五件事"，第一提升城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；第二教育、衛(wèi)生等各類公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化；第三農(nóng)村社會(huì)保障制度；第四城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化；第五就是農(nóng)民工戶籍改革。

美國(guó)制度政策的優(yōu)勢(shì)

美國(guó)沒(méi)有戶籍制度，美國(guó)人沒(méi)有戶口，也沒(méi)有派出所村委會(huì)居委會(huì)這樣的管理機(jī)構(gòu)，美國(guó)公民每遷徙到一個(gè)新的地方，就自動(dòng)成為了那里的居民，自動(dòng)地?fù)碛辛嗽摰氐墓芾淼胤秸臋?quán)利--選舉權(quán)和其他政治參與權(quán)利，自動(dòng)的享受當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)福利待遇。不需要申請(qǐng)或批準(zhǔn)，不需要辦理什么戶籍手續(xù)。美國(guó)社會(huì)為何沒(méi)有亂套？而且，沒(méi)有戶籍制度，沒(méi)有戶口的轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出，原居住地政府怎么知道你這個(gè)人走了，新居住地的政府又怎么知道有新的居民來(lái)了。特別是新政府怎么知道你住在那里，如何了解你的基本情況。你不去政府報(bào)到，政府怎么找到你呀。據(jù)了解，美國(guó)的各級(jí)政府是從DMV(機(jī)動(dòng)車輛處)那里獲得公民信息的。在美國(guó)，幾乎所有的公民都有駕駛執(zhí)照，美國(guó)關(guān)于駕駛執(zhí)照的規(guī)定是，駕駛?cè)藛T每到一個(gè)地方超過(guò)15天，就必須到DMV登記，否則會(huì)被視為持無(wú)效證件駕駛。所以，每個(gè)公民搬家了，會(huì)到DMV登記變更住所的信息，這樣，DMV就有了有駕照人員流入流出的詳細(xì)信息，當(dāng)?shù)卣灿纱说玫搅吮镜鼐用竦牧魅肓鞒銮闆r。在美國(guó)，駕照就是身份證，乘坐國(guó)內(nèi)飛機(jī)要出示駕照，住賓館要出示駕照，凡是需要身份證明的地方都需要出示駕照。那么，不會(huì)開(kāi)車沒(méi)有駕照的人怎么辦呢？比如一輩子都不開(kāi)車的殘疾人，或者新移民來(lái)的老人等。這一類人就辦身份證。身份證也是到DMV去辦。在機(jī)動(dòng)車輛處辦理身份證，而且身份證的樣子與駕照是一樣的，對(duì)身份證如此不重視，大概只有美國(guó)人這樣。美國(guó)政府了解公民信息的另一個(gè)渠道是居民的社會(huì)保障記錄。在美國(guó)的所有合法居民，都有一個(gè)社會(huì)保障卡，社會(huì)保障號(hào)碼(也翻譯為社會(huì)安全號(hào)碼)是唯一的，是從生到死伴隨每個(gè)人一生的。一個(gè)人就業(yè)、開(kāi)工資、繳納保險(xiǎn)、繳稅和獲得所有的社會(huì)保障，都要依據(jù)這個(gè)號(hào)碼，這是美國(guó)人的福利保障的依據(jù)，是命根子。美國(guó)人每到一個(gè)新地方，都要到社會(huì)保障機(jī)構(gòu)辦理住所變更手續(xù)，以便社會(huì)保障部門與自己的聯(lián)系不中斷，給自己的資料能寄到，有好事情不漏掉自己。所以，美國(guó)人的流動(dòng)情況工作變動(dòng)情況收入變化情況和繳稅繳費(fèi)情況等都被一清二楚地隨時(shí)記錄著的。無(wú)論你到了哪里。駕照和社會(huì)保障卡使得世界上人口流動(dòng)量最大的國(guó)家的人口流動(dòng)情況被隨時(shí)清楚地掌握著。所以，社會(huì)不會(huì)失控。

可能有人會(huì)說(shuō)，掌握情況不等于有序。那么多人說(shuō)搬家就搬家說(shuō)流動(dòng)就流動(dòng)，社會(huì)秩序能不亂嗎？大家都往大城市跑怎么辦？都去經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)怎么辦？人口流動(dòng)不控制不管理不可能不亂套。但事實(shí)上美國(guó)沒(méi)有亂套，自由遷徙隨意遷徙甚至是愛(ài)好遷徙的美國(guó)一點(diǎn)都沒(méi)有亂套。其實(shí)，世界上有戶籍管理制度的國(guó)家只有區(qū)區(qū)三個(gè)國(guó)家，絕大多數(shù)國(guó)家是可以自由遷徙的，絕大多數(shù)國(guó)家都沒(méi)有亂套。為什么呢？因?yàn)樽杂伞?br />
在自由的領(lǐng)域里，始終會(huì)有一只"看不見(jiàn)的手"在起著調(diào)節(jié)的作用，自由總會(huì)比行政控制更有效更合理更自如地調(diào)節(jié)著供需的平衡，保證著不亂套。大家都往大城市擠，那里的住房和物價(jià)就會(huì)提高，就業(yè)機(jī)會(huì)就會(huì)減少，準(zhǔn)入的門檻就會(huì)越來(lái)越高。企業(yè)也會(huì)選擇到新的成本低的地區(qū)去發(fā)展，如此就會(huì)把人流引到新的地區(qū)。再比如荒涼的地方?jīng)]有人去，當(dāng)?shù)厝俗匀痪蜁?huì)想辦法吸引人。美國(guó)的內(nèi)華達(dá)州大多是沙漠，工業(yè)農(nóng)業(yè)的資源都不行。窮則思變，于是這個(gè)州的法律允許辦賭場(chǎng)，以賭為誘餌發(fā)展旅游業(yè)。這個(gè)州有兩個(gè)著名的賭城，拉斯維加斯和里諾。其中拉斯維加斯是世界級(jí)的賭城。美國(guó)人在道德領(lǐng)域里非?，F(xiàn)實(shí)，既然賭博是客觀存在的，與其讓美國(guó)人去摩納哥的賭場(chǎng)送錢，還不如讓全世界的賭徒來(lái)美國(guó)送錢。如此，荒涼的沙漠里建起了最熱鬧的都市，不僅賭博業(yè)旅游業(yè)發(fā)展了，拉斯維加斯還成了商業(yè)會(huì)展中心。

由此可見(jiàn)，政治上經(jīng)濟(jì)上的自由是最有效的調(diào)節(jié)機(jī)制。保證不亂套的往往不是控制、管理和強(qiáng)制，而是自由，是老子的無(wú)為而治。從宏觀的角度思考，如果把人看作是自然的一部分，政治上和經(jīng)濟(jì)上的自由主義本質(zhì)上是自然主義，就是讓自然規(guī)律起作用的主義，而不是由人類的空想臆想幻想設(shè)想理想來(lái)限制人類的自由。

溫家寶總理出招

中國(guó)總理溫家寶27日就"戶籍制度改革"問(wèn)題回答網(wǎng)友時(shí)說(shuō)，政府正在出臺(tái)一個(gè)文件，就是要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度改革。溫家寶表示，這個(gè)文件有三個(gè)要點(diǎn)：第一，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，主張農(nóng)民工首先要在放開(kāi)的縣以及所在鎮(zhèn)解決戶口。對(duì)于大城市，還是應(yīng)根據(jù)城市的承載能力，逐步地先解決那些長(zhǎng)期在城市工作、有固定職業(yè)、有固定住處、有穩(wěn)定的收入來(lái)源和社會(huì)保障的。"但是也應(yīng)該有一定的限度。相信農(nóng)民工朋友們會(huì)理解，許多大城市，特別像北京、上海這樣的特大的城市，社會(huì)承載能力已經(jīng)到了極限。"他說(shuō)；第二，還是要解決農(nóng)民工存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，最重要的就是農(nóng)民工及其子女就業(yè)、義務(wù)教育、培訓(xùn)都不應(yīng)該因戶籍而受到歧視；第三，要維護(hù)農(nóng)民工土地的合法權(quán)益，就是指農(nóng)民工進(jìn)入城市，包括落戶以后，他們是否放棄宅基地和承包地，要由農(nóng)民工自愿作主，而不能強(qiáng)迫。
溫家寶說(shuō)，其實(shí)這是在解決一個(gè)問(wèn)題。在2.4億農(nóng)民工當(dāng)中，有許多已經(jīng)成為大工業(yè)的主體力量和城市的建設(shè)力量，但是也有許多工人職業(yè)并不穩(wěn)定，只有保障他們?cè)谵r(nóng)村承包地和宅基地的合法權(quán)益，才能使他們進(jìn)退有據(jù)。宅基地和承包地是農(nóng)民工的最大的社會(huì)保障。他還說(shuō)，我們確實(shí)存在這樣一個(gè)矛盾，如果這些農(nóng)民工都把孩子帶出來(lái)，那么城市的學(xué)校負(fù)擔(dān)就很重。如果他們不把孩子帶出來(lái)，那么在農(nóng)村就存在著一老一小的問(wèn)題，孩子得

到父母直接的關(guān)愛(ài)。

"這是中國(guó)存在的一個(gè)獨(dú)特問(wèn)題，我們必須采取'兩手'。"溫家寶說(shuō)，一手就是大力發(fā)展農(nóng)村教育，把農(nóng)村的學(xué)校建好，使優(yōu)質(zhì)教育資源不要都留在城市，讓好的教師到農(nóng)村去支教。另一方面，我們對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城、孩子上學(xué)不因戶口而受到影響，特別是義務(wù)教育。