主體功能區(qū)概念為差別化區(qū)域政策畫藍圖

“十一五”規(guī)劃綱要草案首次將我國960多萬平方公里的國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并將實施不同的區(qū)域政策，這一新的提法引起人們的廣泛注意。參加兩會的代表委員認為，四大主體功能區(qū)的明確提出，預(yù)示著未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展方向更加明確，在生態(tài)保護上更有約束力，在政績考評上更有針對性……

新提法：四大主體功能區(qū)

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟較快增長的模式，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，繼續(xù)成為帶動全國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭和我國參與經(jīng)濟全球化的主體區(qū)域。

重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域。要充實基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚的重要載體。

限制開發(fā)區(qū)域是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。要堅持保持優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。目前東北的興安嶺、長白山林地、三江平原濕地等，西北的新疆阿爾泰、青海的三江源等地，內(nèi)蒙古的部分沙漠化防治區(qū)，西南等地的一些干熱河谷、喀斯特石漠化防治區(qū)，黃土高原水土流失防治區(qū)，大別山土壤侵蝕防治區(qū)等，都屬于限制開發(fā)區(qū)域。

禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域。要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。規(guī)劃草案中明確，禁止開發(fā)區(qū)域共包括243個國家級自然保護區(qū)、31處世界文化自然遺產(chǎn)、187個國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、565個國家森林公園、138個國家地質(zhì)公園。

謀發(fā)展：方向更明確

國家統(tǒng)計局網(wǎng)站有關(guān)東部地區(qū)各省市改革開放26年來的一組組數(shù)字，記錄著這些經(jīng)濟先行地區(qū)創(chuàng)造的發(fā)展奇跡和對共和國的貢獻。2004年，由16座城市組成的長三角都市圈，以占全國1%的土地面積，創(chuàng)造了全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的18.7%，貢獻了全國財政收入的22%和全國進出口總額的28.4%。

但土地日趨緊張、能源難以為繼、城市超負荷承載、環(huán)境嚴重透支等難題，也日益突出地擺在前進的道路上。要想繼續(xù)成為全國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭和我國參與經(jīng)濟全球化的主體區(qū)域，長三角下一步必須把提高增長質(zhì)量和效益放在首位，下大力氣提升參與全球分工與競爭的層次。而這正是‘十一五’規(guī)劃綱要對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的發(fā)展要求。

“十一五”規(guī)劃綱要草案提出，各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應(yīng)的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。這是對科學(xué)發(fā)展觀的具體實踐，體現(xiàn)了實事求是的精神。

優(yōu)先開發(fā)區(qū)域必須改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟較快增長的模式?！笆晃濉逼陂g中國仍處在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，但是，保有18億畝耕地的約束性指標絕對不許突破。如果按照功能區(qū)的規(guī)劃對號入座，中部的多數(shù)地方理應(yīng)屬于資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的重點開發(fā)區(qū)域。相關(guān)政策顯示，這一地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將得到國家投資政策的支持，產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)將在產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)下得到加強。

保生態(tài)：更有約束力

一個嚴峻的事實擺在我們面前：中國相當(dāng)一部分國土的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，并不適合大規(guī)模推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。對這些地區(qū)來講，實現(xiàn)第一個翻番、達到人均1000美元 ，生態(tài)環(huán)境已不堪重負；若按原有的發(fā)展模式實現(xiàn)第二個翻番、達到人均3000美元，勢必大大超出其生態(tài)環(huán)境的承載能力，對生態(tài)造成破壞。在依法強制性保護，控制人為因素對禁止開發(fā)區(qū)域自然生態(tài)干擾的同時，大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、青海三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)等被明確宣布為“十一五”期間國家限制開發(fā)的區(qū)域?！笆晃濉币?guī)劃綱要草案提出，要逐步使限制開發(fā)區(qū)域成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。

這是一種發(fā)展理念上的飛躍。追求人與自然的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，不搞過度開發(fā)和竭澤而漁，具有很具體、很強烈的約束力。

考政績：針對性更強

“十一五”規(guī)劃綱要草案提出，對四大主體功能區(qū)實行分類管理的區(qū)域政策，在財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口管理政策等方面實行區(qū)別對待。與之對應(yīng)的績效評價和政績考核體系也有不同的具體要求：對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等評價，弱化經(jīng)濟增長的評價；對重點開展區(qū)域，要綜合評價經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平等；對限制發(fā)展開發(fā)區(qū)域，要突出生態(tài)環(huán)境保護等評價，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；對禁止開發(fā)區(qū)域，主要評價生態(tài)環(huán)境保護。

過去我們也講發(fā)展的定位，但定位比較模糊，缺乏強制性的要求?，F(xiàn)在用行之有效的手段，在全面布局與地方自主、整體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與地方現(xiàn)實之間找到最佳的平衡點，并引導(dǎo)各地在各自的功能范圍內(nèi)發(fā)展，是擺在我們面前的一個新課題。在防止低水平重復(fù)建設(shè)的同時，更要防止高水平重復(fù)建設(shè)的發(fā)生。

不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力不同，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力不同，發(fā)展的內(nèi)涵和要求當(dāng)然也不應(yīng)該相同。我們提出科學(xué)發(fā)展觀已有兩三年了，但相應(yīng)的政績評價體系并沒有發(fā)生根本變化，許多地方仍以GDP和財政收入論英雄。作為未來五年的“發(fā)展憲法”，我們必須用嚴格的考核機制來保證規(guī)劃落在實處；否則科學(xué)發(fā)展觀在實踐中的落實就會大打折扣。

亞博聯(lián)合咨詢  杭州經(jīng)濟觀察員   吳矯

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