衡陽“戶外廣告”特許經(jīng)營遭質(zhì)疑

　　十幾天前，湖南省衡陽市城建投資公司通知一些廣告公司，準(zhǔn)備拍賣戶外廣告經(jīng)營權(quán)。這表明，幾個(gè)月來，部分廣告公司聯(lián)合要求已經(jīng)簽約的戶外廣告不被拆除的努力，仍無結(jié)果。

　　事情的導(dǎo)火索，得從政府的文件說起。

　　2002年5月21日，衡陽市人民政府下發(fā)了《關(guān)于城市戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)拍賣有關(guān)問題的通知》。薄薄的3頁紙里提出了一個(gè)關(guān)鍵問題：城市的戶外廣告屬于城市資源，必須由政府統(tǒng)一組織管理。

　　文件指出，衡陽市人民政府委托市城市建設(shè)投資有限公司，對(duì)城市的戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)實(shí)行統(tǒng)一管理，其經(jīng)營所得的收入在扣除成本后，全部用于城市建設(shè)。城市戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)實(shí)行市場運(yùn)作，有償取得，公開拍賣。

　　枯燥的文件背后是巨大的利益調(diào)整。這意味著，一些正在執(zhí)行中的廣告合同，有可能因政府的原因隨時(shí)叫停。有人稱，《通知》一共2000多字，幾乎字字值千金。

　　據(jù)悉，在沉默了一個(gè)月后，2002年6月8日，衡陽市23家廣告公司聯(lián)名向衡陽市人大等部門提交了一份報(bào)告，較為溫和地表明看法：衡陽市政府及其辦公室的《通知》與國家建設(shè)部、國家工商行政管理總局的行政法規(guī)精神相違背，并且違反了《反不正當(dāng)競爭法》和《廣告法》，其實(shí)質(zhì)是一種變相收費(fèi)行為。

　　“戶外廣告”管理職能變遷

　　廣告公司的意見通過種種渠道反饋到衡陽市有關(guān)部門，引起了當(dāng)?shù)卣闹匾暋?

　　2002年7月上旬，衡陽市政府一位副秘書長牽頭組織工商、城建部門等向衡陽市廣告協(xié)會(huì)的幾個(gè)理事單位征詢了意見，并闡述了政府“扶強(qiáng)去弱，做大做強(qiáng)”的思路。

　　衡陽市飛龍廣告公司總經(jīng)理李湘峰稱，會(huì)上雖然探討了很久，但后來再也沒有聽到反饋回來的消息。

　　后來，衡陽市城建投資公司以衡陽市清理整頓戶外廣告工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的名義起草了《衡陽市清理整頓戶外廣告實(shí)施方案》，矛盾進(jìn)一步激化。

　　2002年10月，衡陽市建設(shè)局向市人大常委會(huì)遞交了一份文件，歷數(shù)了衡陽市城建投資公司《實(shí)施方案》的種種不合法之處——按照國家建設(shè)部、省人大、省政府和省建委的有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)城區(qū)戶外廣告經(jīng)營管理的職能只能統(tǒng)歸建設(shè)局。若強(qiáng)行將有關(guān)行政主管部門的法定職責(zé)交由衡陽市城建投資公司這樣的企業(yè)，會(huì)使衡陽市的廣告行業(yè)管理陷入政企不分的混亂局面。

　　有人稱，衡陽市建設(shè)局之所以敢于頂著壓力出頭，重要原因之一是不甘心被衡陽市城建投資公司將“戶外廣告”場地費(fèi)這塊肥肉收走。

　　衡陽市建設(shè)局戶外廣告管理部門負(fù)責(zé)人則否認(rèn)了上述說法。他說，對(duì)城區(qū)戶外廣告的清理整頓，提升城市品位，建設(shè)部門完全贊成。但戶外廣告管理工作有著很強(qiáng)的專業(yè)性，并且牽涉到公共場所安全問題，撇開建設(shè)局單獨(dú)行事難以依法行政，更重要的是，城市建設(shè)投資公司不是戶外廣告的審批部門，沒有掌握戶外廣告的原始資料；其所提交的“一刀切”方案勢必?zé)o端損害絕大多數(shù)廣告公司利益，可能給衡陽市的投資環(huán)境造成不良影響。

　　各種矛盾紛紛匯集到了衡陽市城市建設(shè)投資有限公司。

　　記者從工商、建設(shè)部門了解到，這家由衡陽市政府直接管理的國有獨(dú)資有限公司，法定代表人是該市的一位副市長。

　　據(jù)衡陽市工商局一位負(fù)責(zé)人透露，在2002年，該公司成立3年后，經(jīng)營范圍又增加了一項(xiàng)：經(jīng)營政府授權(quán)的城市戶外廣告資源。

　　2003年3月20日，衡陽市人民政府辦公室再次發(fā)文重申，城市戶外廣告屬于政府主管的城市資源，廣告位的使用權(quán)實(shí)行有償使用，由政府委托有關(guān)部門進(jìn)行公開拍賣。廣告依托物主收取場地租用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由市物價(jià)部門統(tǒng)一核定。各部門一律不得收取物價(jià)部門規(guī)定以外的任何費(fèi)用。

　　眾多廣告公司陷入艱難境地

　　衡陽市紅箭廣告公司總經(jīng)理顏學(xué)志稱，在2002年6月20日左右，就傳出了政府不允許再審批戶外廣告的說法，但之后并沒有太大的動(dòng)靜。

　　當(dāng)年最后一個(gè)季度，當(dāng)?shù)孛襟w兩次在顯要位置刊登文章，口氣越來越嚴(yán)厲，稱“戶外廣告下月將叫?！薄４藭r(shí)，從工商、建設(shè)局等廣告審批單位傳來的消息日漸令衡陽市的廣告公司老總們寢食難安。

　　2003年春節(jié)前夕，衡陽市政府宣布在清理整頓戶外廣告期間，任何單位不得再審批廣告，不得重新設(shè)置新廣告位，不得發(fā)布新廣告，不得更換廣告內(nèi)容。

　　這一“四不”政策，幾乎讓所有的戶外廣告公司陷入艱難境地。

　　在衡陽市戶外廣告業(yè)中位居前列的華振廣告公司老總朱明稱，從2003年初始，由于停止了對(duì)戶外廣告的審批工作，又更改了管理部門，半年中，公司基本無事可做，從外地引來的項(xiàng)目和資金也無法投放，只能靠做點(diǎn)臨時(shí)性的戶外廣告顯示存在。目前，該公司里20多名員工多處于停工狀態(tài)，損失十分慘重。

　　隨后而來的是對(duì)戶外廣告的拆遷工作。

　　2003年2月26日，衡陽市工商局、建設(shè)局、規(guī)劃局和城市管理辦公室聯(lián)合發(fā)布公告，宣布對(duì)4個(gè)城區(qū)內(nèi)的330處戶外廣告位進(jìn)行無償拆除。3月19日，4部門又再次下發(fā)第二批戶外廣告拆遷通知，要求廣告業(yè)主單位自行拆除清理，否則由各城區(qū)城管辦進(jìn)行處理。

　　據(jù)了解，這次衡陽市歷史上規(guī)模最大的廣告拆遷工作從3月初開始啟動(dòng)，進(jìn)展十分迅速。在一個(gè)月之中，共拆遷掉各類廣告、招牌400多處、2000多塊，總面積達(dá)3萬多平方米。

　　衡陽市王牌廣告公司的唐經(jīng)理回憶，當(dāng)時(shí)考慮到政府是對(duì)全市的戶外廣告進(jìn)行清理，而一些戶外廣告確實(shí)有礙觀瞻甚至是違章和危險(xiǎn)的，所以大家都予以配合。其中，10家大的廣告公司還在這次拆遷工作中受到了政府的表彰。

　　但整個(gè)拆遷工作中仍然存在著讓他們困惑的問題：各城區(qū)大多沒有與廣告公司協(xié)商，卻很快采取了行動(dòng)。其操作模式是與利益掛鉤，許多地方的拆除都委托了收購廢舊物資的店面，后者拆除的積極性十分高漲。然而，因?yàn)閷I(yè)操作知識(shí)不夠，問題也較為突出。

　　衡陽市天心廣告公司負(fù)責(zé)人何亞軍說，由于操作過程中雙方溝通不暢，加之各個(gè)廣告公司人手不夠，常常是價(jià)值幾萬元甚至十萬元的大型戶外廣告設(shè)施被當(dāng)成了幾千元的廢品處理。而且，一些公認(rèn)對(duì)市容環(huán)境起了美化作用的廣告也未能幸免。

　　然而，比較因毀約造成的損失，被拆除的廣告牌損失的只能算小部分。記者從衡陽市工商、城建、物價(jià)等部門了解到，在衡陽市政府組織的此次拆除的戶外廣告牌中，大多數(shù)都是原來經(jīng)過政府職能部門審批核定為合法的，并且基本上都和廣告主有著合同約定，有的甚至合同長達(dá)10年之久。因而，在拆除過程中，大部分廣告公司都因?yàn)闅Ъs而遭受了嚴(yán)重的損失。而這筆費(fèi)用，沒有任何一個(gè)政府部門表達(dá)了賠償?shù)南敕ā?

　　“特許經(jīng)營權(quán)”拍賣合法嗎

　　在清理拆除戶外廣告之后，一種聲音越來越清晰：政府正在加快進(jìn)行對(duì)已經(jīng)清理的戶外廣告的拍賣工作，并將以“特許經(jīng)營權(quán)”的方式登臺(tái)亮相。

　　受命組織拍賣戶外廣告“特許經(jīng)營權(quán)”的，是衡陽市城建投資有限公司。

　　今年6月13日，衡陽市有關(guān)部門組織召開了一次城市戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)座談會(huì)，宣布在6月24日舉行全市首次“特許經(jīng)營權(quán)”的拍賣，準(zhǔn)備拍賣的標(biāo)的達(dá)91處，共計(jì)2.35萬平方米，占現(xiàn)有廣告位的95％。

　　記者手上的一份《衡陽市拍賣城區(qū)戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)宣傳提綱》說，城區(qū)戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)即城市戶外廣告資源使用權(quán)，屬于城市資源。拍賣的標(biāo)的已經(jīng)過反復(fù)調(diào)查核算，按照商業(yè)價(jià)值進(jìn)行3級(jí)分類拍賣。參與者并不限于廣告公司。凡是持有身份證、法人證書、營業(yè)執(zhí)照或法人授權(quán)委托書的中國公民、法人或其他組織，在衡陽市城市建設(shè)投資有限公司辦公室交納5萬元保證金，經(jīng)審批合格者均可參加競買。

　　但衡陽市物價(jià)局一位有關(guān)負(fù)責(zé)人則稱，拍賣標(biāo)的的測算科學(xué)性難以保障。他指出，去年衡陽市城建投資有限公司曾經(jīng)遞交了一個(gè)全市23條街道的廣告位置場地費(fèi)用底價(jià)，要求核定蓋章。他們隨后組織測算，覺得較為草率，便召集衡陽市8家主要廣告公司的負(fù)責(zé)人進(jìn)行商議，但因?yàn)閺牡囟?、價(jià)位等綜合因素來看，差異太大，難度極大，因而未能確定出結(jié)果來。此后，衡陽市城建投資有限公司又遞了一個(gè)廣告經(jīng)營使用權(quán)的拍賣價(jià)格詳單，最終也沒審核認(rèn)定。

　　對(duì)于政府的這一做法，衡陽市的多數(shù)廣告公司認(rèn)為，政府假借所謂的“特許經(jīng)營權(quán)”名義，強(qiáng)奪了原本屬于個(gè)人和單位所有的權(quán)力和利益；而且，隨意違反國家工商行政管理總局的有關(guān)規(guī)定，放寬競買者的范圍，勢必導(dǎo)致價(jià)格無序起落、有人囤積居奇，最終會(huì)給整個(gè)衡陽市的廣告業(yè)帶來一場災(zāi)難。

　　衡陽市城市建設(shè)投資有限公司一位負(fù)責(zé)人對(duì)此論不以為然：戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)公開拍賣是城市戶外廣告管理由“無序”到“有序”的分水嶺；并且可以規(guī)范戶外廣告經(jīng)營活動(dòng)，提升城市文化品位，導(dǎo)致戶外廣告經(jīng)營的利潤空間提高，從而形成良性循環(huán)。

　　同時(shí)，此舉還可以籌集更多資金，加快城市建設(shè)，并有利于防止暗箱操作，以實(shí)現(xiàn)資源使用上的公開公平公正，扶持一批廣告公司做大做強(qiáng)；可謂能“一槌拍出多贏局面”。他說，現(xiàn)在參加拍賣的已經(jīng)有了一批資金雄厚的大公司，肯定會(huì)對(duì)衡陽市廣告業(yè)的發(fā)展起到極好的推動(dòng)作用。

　　不同部門的不同聲音

　　然而，原定于6月24日進(jìn)行的衡陽市首屆戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)拍賣工作沒有正常舉行。究其擱淺的原因，衡陽市有關(guān)部門推測，是廣告公司群起告狀太兇所致。

　　其中最為引人注目的是，部分廣告公司還委托了兩名律師向衡陽市人大常委會(huì)提交了《法律建議書》，要求撤銷政令。

　　該法律建議書指稱，衡陽市政府所設(shè)立的“城市戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)”超出了憲法所規(guī)定的依法行政的權(quán)限，不具有合法的行政效力。根據(jù)《湖南省實(shí)施〈廣告法〉辦法》和國家工商行政管理總局的有關(guān)規(guī)定，從事廣告經(jīng)營的企業(yè)應(yīng)當(dāng)取得《廣告經(jīng)營許可證》，但這是經(jīng)營者的權(quán)利能力，而非財(cái)產(chǎn)權(quán)利，依法不能通過拍賣市場的競買方式取得，同時(shí)亦不得買賣或轉(zhuǎn)讓。

　　肖啟斌、張國經(jīng)律師指出，衡陽市政府和政府辦的“兩個(gè)通知”，已經(jīng)明確地將今后衡陽市的城市戶外廣告位置使用權(quán)全部壟斷于衡陽市城建投資有限公司的手中。該公司不僅擁有全市城區(qū)所有戶外廣告位置的拍賣權(quán)，還獲得了頒發(fā)《戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)證》的法外行政特權(quán)。這一做法違反了《反不正當(dāng)競爭法》和國家工商行政管理總局《戶外廣告登記管理規(guī)定》的有關(guān)禁止性條款的要求。

　　同時(shí)，表面看，“兩個(gè)通知”是拍賣戶外廣告的特許經(jīng)營權(quán)，實(shí)際上是拍賣了全市城區(qū)內(nèi)所有廣告位置的使用權(quán)。而這些廣告位置除了公共場地和公共設(shè)施的所有權(quán)屬于國有資產(chǎn)管理部門管理外，多數(shù)廣告位的依托物的產(chǎn)權(quán)屬于企業(yè)和個(gè)人所有。

　　兩位律師的說法得到了衡陽市工商和城建主管部門的認(rèn)同。該市工商局一位負(fù)責(zé)人稱，相當(dāng)一部分廣告附著物產(chǎn)權(quán)不屬于政府，作為城市資源進(jìn)行拍賣，其合法性存在疑問。如果城市的空間屬于政府所有，那么依此類推，今后人們所呼吸的空氣都應(yīng)當(dāng)受到政府的管制。他還表示，對(duì)于政令中的不合法部分，他們會(huì)考慮是否執(zhí)行。

　　“兩個(gè)通知”授予衡陽市城建投資有限公司“負(fù)責(zé)組織對(duì)戶外廣告經(jīng)營權(quán)拍賣和廣告位的管理、發(fā)布廣告的監(jiān)督”等行政管理職權(quán)，也成了人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　有司法界人士認(rèn)為，按照憲法的規(guī)定，衡陽市政府辦公室不具有制定關(guān)于加強(qiáng)城市戶外廣告管理的規(guī)范性文件的主體資格，其行為超越了政府辦公室的職權(quán)范圍，屬于無效的行政行為。

　　衡陽市物價(jià)局服務(wù)價(jià)格管理科一位負(fù)責(zé)人對(duì)此提出了不同的看法。她提醒記者注意幾年來政府在成功拍賣的士車牌和河沙開采資源利用等方面的成績。“應(yīng)該說，這是一個(gè)正確的思路，表明政府在積極探討如何有效利用城市一些過去被閑置的資源?！?

　　但她同時(shí)承認(rèn)，這樣一件涉及面廣、參與部門眾多的工作，在操作中確實(shí)存在一些問題，應(yīng)該給予足夠的時(shí)間，更科學(xué)地安排，不能求速度而倉促行事。比如，可以像調(diào)整水電價(jià)格一樣，先召開一個(gè)聽證會(huì)。

　　然而，也有不少人提出，盡管衡陽城市建設(shè)方面成效卓著，并且搞戶外廣告特許經(jīng)營拍賣的初衷是為了積累資金，加速城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但地方財(cái)政的積累必須建立在依法行政的基礎(chǔ)上。

　　6月底，記者到衡陽市人大常委會(huì)了解情況，秘書科一位負(fù)責(zé)人告知，市人大對(duì)此事較為重視，已經(jīng)交由各位副主任傳看再研究決定。