“小國務院”出新招再掀權力“大洗牌”
2008-08-25 09:59:37
近日獲悉，素有“小國務院”之稱的發(fā)改委對外公布了其主要職責、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定。新“三定”方案呼嘯而出，時代特色異常鮮明，從中我們可以看出職能轉變的幾大信號。我們認為發(fā)改委只有集中力量才能辦大事，精兵簡政才能克制機構膨脹“怪圈”，同時確立牽頭協(xié)調(diào)原則機制以防“互踢皮球”，最后實現(xiàn)三權制衡的權力“大洗牌”。
“小國務院”集中力量才能辦大事
發(fā)改委素有“小國務院”之稱，是中國第一“大部”，職能范圍大到宏觀調(diào)控、體制改革、財政資源分配、價格控制，小到節(jié)假日調(diào)整。為此，各界期待發(fā)改委借大部制改革回歸宏觀調(diào)控職能，減少微觀事務管理和具體項目審批。從此次公布的三定方案看，發(fā)改委職責調(diào)整的首要內(nèi)容就是“減少微觀管理事務和具體審批事項”、“集中精力抓好宏觀調(diào)控”，顯示其厘清定位的必要性和重要性。另外，西部開發(fā)領導小組辦公室和振興東北領導小組的職責劃入發(fā)改委。
在機構設置上，發(fā)改委設28個內(nèi)設機構，其中產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司、經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局、基礎產(chǎn)業(yè)司為新設司局，均由原有相應司局“轉變”而來——即發(fā)改委原工業(yè)司、產(chǎn)業(yè)司、經(jīng)濟運行局和交通運輸司。未來與國家能源局在業(yè)務進行“協(xié)調(diào)”的司局是“基礎產(chǎn)業(yè)司”，前身為交通運輸司。發(fā)改委與能源局職能劃分也漸明晰。
工業(yè)司、產(chǎn)業(yè)司、經(jīng)濟運行局在“調(diào)出”大部分職能后，與工信部厘清職能定位——前者回歸宏觀管理、后者履行工業(yè)等行業(yè)管理職能。這三個司局在發(fā)改委司局設置中取消，沒有被“調(diào)出”的職能組建為新的兩個司局，即產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司和經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局。按照三定方案，發(fā)改委機關行政編制為1029名，在人數(shù)上仍然是中國第一“大部”，設主任1名、副主任4名，司局級官員職數(shù)143名。三定方案還強調(diào)了發(fā)改委與能源局的職責關系，在廣受矚目的能源定價權上，規(guī)定國家能源局提出調(diào)整能源產(chǎn)品價格的建議，報國家發(fā)展和改革委員會審批或審核后報國務院審批；國家發(fā)展和改革委員會調(diào)整涉及能源產(chǎn)品的價格，應征求國家能源局意見。
精兵簡政克制機構膨脹“怪圈”
從以往中央機構改革的過程上看，每次都強調(diào)著力解決部門之間的職權交叉，職責不清，協(xié)調(diào)不利，以及權責脫節(jié)，效率不高，甚至是職能轉變不到位。
但是一個很沉痛的教訓就是在機構改革的同時，沒能夠有效的控制精減以后的反彈。機構撤并了，人員精減了，但隨著時間的推移，機構又不斷的增加，人員編制又不斷擴大，最后又回到了機構改革以前甚至超過機構以前的狀態(tài)和規(guī)模。
為了強化“三定”的內(nèi)容，體現(xiàn)其相對剛性特征，國務院在確定“三定”內(nèi)容時，將“方案”變更為“規(guī)定”。這是一種進步，目的是彰顯“三定”的嚴肅性。我國的機構改革經(jīng)歷了從沒有方案，到有“三定”方案，即定職責、定機構和定編制，再由方案上升為規(guī)定。這從形式上標明，方案只是一個內(nèi)部規(guī)定，其強制性不夠，而規(guī)定則更能體現(xiàn)其嚴肅性和剛性。那么根據(jù)中央這種理念的變化，適時制定一部《國務院組織法實施細則》，在每一次的機構改革完畢后，將“三定”調(diào)整的內(nèi)容變成法律法規(guī)，以保持機構改革成果的穩(wěn)定性和持久性。讓機構的數(shù)量，編制的數(shù)量，乃至職能的范圍都通過法律的形式加以固定。這樣將有利于減少和克服機構“精減———膨脹———再精減———再膨脹”的怪圈。
執(zhí)行、監(jiān)督、決策實現(xiàn)“三權制衡”
從目前各個部委的“三定”方案上看，更加強調(diào)了職責的重要性，更加明確了職能調(diào)整過程的重要意義。這是與國務院機構改革的意見相一致的。一定程度上改變了以往社會管理與公共管理不分、強調(diào)微觀管理的局面。更加強調(diào)了宏觀管理和公共服務職能。比如將國家質(zhì)檢總局原有的名牌推選職能予以剝離。
國務院內(nèi)設機構和部委各司局職能對外公布，職能設置更趨合理。另外，現(xiàn)在的“三定規(guī)定”更加體現(xiàn)了對行政權力的制約機制。內(nèi)設監(jiān)督機構相對完善，對執(zhí)行權的監(jiān)督更加有效。比如國土部既有內(nèi)部監(jiān)督機構，又有外部監(jiān)督機構。各地的督察局的設立，實質(zhì)上是對地方政府的監(jiān)督。也體現(xiàn)了執(zhí)行、監(jiān)督與決策相分離的原則，即“三分法”得到了很好的體現(xiàn)。政府職能和機構設置向科學化、規(guī)范化邁出了一大步。但我們不能畢其功于一役，隨著社會和經(jīng)濟形式的發(fā)展，還應該也必然會再次有所調(diào)整。
大部制改革并非是簡單的“加減法”
大部制改革最重要的一點是政府部門的相關職能要進行重新的整合，但是這種整合不是簡單意義上的權力搬家。比如，這個部門原來的職能在發(fā)改委，現(xiàn)在轉移到商務部，或者是這個部門在國家工商總局轉移到其他部門，而不能轉移的部門，更多的是對這個部門的職能進行重新界定，避免一個部門的職能和其他部門發(fā)生沖突和抵觸，發(fā)生交叉，發(fā)生職責不清的現(xiàn)象。當然更多的是要防止權責的脫節(jié)，不能這個部門只有權力，不承擔責任，職能要分得清晰，界限要劃得清楚。從宏觀調(diào)控部門、行業(yè)管理部門、市場監(jiān)管部門、環(huán)境和資源管理部門、社會管理部門以及公共服務，這幾大部門從政府職能出發(fā)，都是有必要相對整合的，而且28個部委和十幾個直屬局、辦事機構的一些職能都有交叉。我們不能把28個部委壓縮，而是要整合他們與直屬局之間有交叉和重復的。
突出責任與加強監(jiān)督兩者并舉
明確人民銀行承擔綜合協(xié)調(diào)并推進金融業(yè)改革和發(fā)展，研究并協(xié)調(diào)解決金融運行中的重大問題等責任；明確商務部、工商總局、質(zhì)檢總局、海關總署等部門加強市場監(jiān)管的責任；明確公安部負責治安、消防、道路交通安全管理等工作并承擔相應的責任；明確住房和城鄉(xiāng)建設部承擔保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房、推進住房制度改革等責任；明確安全生產(chǎn)監(jiān)管總局承擔安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理等責任。
此外，還明確了國土資源部、環(huán)境保護部、衛(wèi)生部、林業(yè)局等部門加強社會管理和公共服務的責任。明確和強化部門責任，有利于增強政府部門及其工作人員的責任意識和服務意識，提高政府的執(zhí)行力和公信力，同時也為推行行政問責制、加強責任追究提供了必要的依據(jù)。
一個部門不能沒有監(jiān)督。監(jiān)督是通過中紀委駐某個部的紀檢小組負責，現(xiàn)在這種監(jiān)督當然是要實現(xiàn)對“大部制”的決策和執(zhí)行兩方面的監(jiān)督，另外一方面我們也不能忽略互相的監(jiān)督。就是內(nèi)部職能機構之間的互相監(jiān)督，還應該強調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)的層級監(jiān)督和審計檢察的監(jiān)督，還要接受人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、人民群眾、新聞媒體的監(jiān)督。總之，“大部制”改革的目的不是讓權力更大，而是讓權力有機統(tǒng)一，更重要的是要防止權責脫節(jié)，使得權力和責任永遠都是處于統(tǒng)一狀態(tài)的。
權力重新“大洗牌”優(yōu)于以往
本次“三定”在權力分配上也和以往有所區(qū)別?？梢哉f，借這次機會，全面進行職能調(diào)整確有新意。
第一是該拿掉的拿掉。此次改革將微觀管理和事務性管理從各部門拿掉的頗多。最為明顯的是，從國家質(zhì)檢總局的原有職能中，將頗受公眾質(zhì)疑的“名牌推選”剝離到事業(yè)單位。再就是國家發(fā)改委的部分職權，進行了下放，使其更加強化了宏觀層面的管理。
第二是該增加的增加。比如根據(jù)目前的國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢，央行為了研究監(jiān)控熱錢等的國際資本流動，而設立了匯率司。再比如，人力資源和社會保障部，為了突出保護農(nóng)民工這一特殊利益群體，而增設了農(nóng)民工工作司等等。
第三是該強化的強化。比如環(huán)?？偩值江h(huán)保部的轉變，正說明了這一點。再比如能源管理和住房保障，都體現(xiàn)了強化的原則。
牽頭協(xié)調(diào)原則機制以防“互踢皮球”
此次“三定”的重要內(nèi)容就是理順職責關系。這也是“三定”改革的大背景。多年來，政府運行中，確實存在一些職責交叉問題，影響了政府協(xié)調(diào)運轉和行政效能。這次“三定”的一個突出原則就是，堅持一件事情原則上由一個部門負責。比如，本次改革在境外就業(yè)管理方面，明確將原勞動保障部的相關職責劃入商務部，由商務部負責牽頭外派勞務和境外就業(yè)人員的權益保護工作；在電影、音像制品、動漫和網(wǎng)絡游戲管理方面，明確動漫和網(wǎng)絡游戲管理職責統(tǒng)一由文化部承擔，電影管理職責統(tǒng)一由廣電總局承擔，音像制品管理職責統(tǒng)一由新聞出版總署承擔；在高校畢業(yè)就業(yè)管理方面，明確教育部負責畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導和服務工作，人力資源社會保障部負責畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導和服務工作。
但是，“一件事情由一個部門負責”，說起來容易做起來難。很多事情千頭萬緒，不可能歸一個部門的時候怎么辦？這就需要確定牽頭協(xié)調(diào)的機制。而牽頭協(xié)調(diào)機制的重點就是，集中解決和理順在宏觀調(diào)控領域、環(huán)境資源領域、工業(yè)等行業(yè)管理領域、涉外經(jīng)貿(mào)領域、市場監(jiān)管領域、文化衛(wèi)生等社會管理領域的職責交叉和關系不順問題。如此以來，很多問題將有解決的出口。比如食品問題，原來會涉及到農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食品監(jiān)督，通過改革，已經(jīng)明確發(fā)生此類問題，由衛(wèi)生部負責食品安全的綜合協(xié)調(diào)，其他有關部門各負其責。另外，還建立了部門間的協(xié)調(diào)配合機制，形成工作合力。比如，明確發(fā)展改革委、財政部、人民銀行等部門建立健全宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)機制；明確人民銀行會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會建立健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制等。
綜上所述，我們認為發(fā)改委只有集中力量才能辦大事，精兵簡政才能克制機構膨脹“怪圈”，同時確立牽頭協(xié)調(diào)原則機制以防“互踢皮球”，才能最后實現(xiàn)三權制衡的權力“大洗牌”的目的。
“小國務院”集中力量才能辦大事
發(fā)改委素有“小國務院”之稱，是中國第一“大部”，職能范圍大到宏觀調(diào)控、體制改革、財政資源分配、價格控制，小到節(jié)假日調(diào)整。為此，各界期待發(fā)改委借大部制改革回歸宏觀調(diào)控職能，減少微觀事務管理和具體項目審批。從此次公布的三定方案看，發(fā)改委職責調(diào)整的首要內(nèi)容就是“減少微觀管理事務和具體審批事項”、“集中精力抓好宏觀調(diào)控”，顯示其厘清定位的必要性和重要性。另外，西部開發(fā)領導小組辦公室和振興東北領導小組的職責劃入發(fā)改委。
在機構設置上，發(fā)改委設28個內(nèi)設機構，其中產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司、經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局、基礎產(chǎn)業(yè)司為新設司局，均由原有相應司局“轉變”而來——即發(fā)改委原工業(yè)司、產(chǎn)業(yè)司、經(jīng)濟運行局和交通運輸司。未來與國家能源局在業(yè)務進行“協(xié)調(diào)”的司局是“基礎產(chǎn)業(yè)司”，前身為交通運輸司。發(fā)改委與能源局職能劃分也漸明晰。
工業(yè)司、產(chǎn)業(yè)司、經(jīng)濟運行局在“調(diào)出”大部分職能后，與工信部厘清職能定位——前者回歸宏觀管理、后者履行工業(yè)等行業(yè)管理職能。這三個司局在發(fā)改委司局設置中取消，沒有被“調(diào)出”的職能組建為新的兩個司局，即產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司和經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局。按照三定方案，發(fā)改委機關行政編制為1029名，在人數(shù)上仍然是中國第一“大部”，設主任1名、副主任4名，司局級官員職數(shù)143名。三定方案還強調(diào)了發(fā)改委與能源局的職責關系，在廣受矚目的能源定價權上，規(guī)定國家能源局提出調(diào)整能源產(chǎn)品價格的建議，報國家發(fā)展和改革委員會審批或審核后報國務院審批；國家發(fā)展和改革委員會調(diào)整涉及能源產(chǎn)品的價格，應征求國家能源局意見。
精兵簡政克制機構膨脹“怪圈”
從以往中央機構改革的過程上看，每次都強調(diào)著力解決部門之間的職權交叉，職責不清，協(xié)調(diào)不利，以及權責脫節(jié)，效率不高，甚至是職能轉變不到位。
但是一個很沉痛的教訓就是在機構改革的同時，沒能夠有效的控制精減以后的反彈。機構撤并了，人員精減了，但隨著時間的推移，機構又不斷的增加，人員編制又不斷擴大，最后又回到了機構改革以前甚至超過機構以前的狀態(tài)和規(guī)模。
為了強化“三定”的內(nèi)容，體現(xiàn)其相對剛性特征，國務院在確定“三定”內(nèi)容時，將“方案”變更為“規(guī)定”。這是一種進步，目的是彰顯“三定”的嚴肅性。我國的機構改革經(jīng)歷了從沒有方案，到有“三定”方案，即定職責、定機構和定編制，再由方案上升為規(guī)定。這從形式上標明，方案只是一個內(nèi)部規(guī)定，其強制性不夠，而規(guī)定則更能體現(xiàn)其嚴肅性和剛性。那么根據(jù)中央這種理念的變化，適時制定一部《國務院組織法實施細則》，在每一次的機構改革完畢后，將“三定”調(diào)整的內(nèi)容變成法律法規(guī)，以保持機構改革成果的穩(wěn)定性和持久性。讓機構的數(shù)量，編制的數(shù)量，乃至職能的范圍都通過法律的形式加以固定。這樣將有利于減少和克服機構“精減———膨脹———再精減———再膨脹”的怪圈。
執(zhí)行、監(jiān)督、決策實現(xiàn)“三權制衡”
從目前各個部委的“三定”方案上看，更加強調(diào)了職責的重要性，更加明確了職能調(diào)整過程的重要意義。這是與國務院機構改革的意見相一致的。一定程度上改變了以往社會管理與公共管理不分、強調(diào)微觀管理的局面。更加強調(diào)了宏觀管理和公共服務職能。比如將國家質(zhì)檢總局原有的名牌推選職能予以剝離。
國務院內(nèi)設機構和部委各司局職能對外公布，職能設置更趨合理。另外，現(xiàn)在的“三定規(guī)定”更加體現(xiàn)了對行政權力的制約機制。內(nèi)設監(jiān)督機構相對完善，對執(zhí)行權的監(jiān)督更加有效。比如國土部既有內(nèi)部監(jiān)督機構，又有外部監(jiān)督機構。各地的督察局的設立，實質(zhì)上是對地方政府的監(jiān)督。也體現(xiàn)了執(zhí)行、監(jiān)督與決策相分離的原則，即“三分法”得到了很好的體現(xiàn)。政府職能和機構設置向科學化、規(guī)范化邁出了一大步。但我們不能畢其功于一役，隨著社會和經(jīng)濟形式的發(fā)展，還應該也必然會再次有所調(diào)整。
大部制改革并非是簡單的“加減法”
大部制改革最重要的一點是政府部門的相關職能要進行重新的整合，但是這種整合不是簡單意義上的權力搬家。比如，這個部門原來的職能在發(fā)改委，現(xiàn)在轉移到商務部，或者是這個部門在國家工商總局轉移到其他部門，而不能轉移的部門，更多的是對這個部門的職能進行重新界定，避免一個部門的職能和其他部門發(fā)生沖突和抵觸，發(fā)生交叉，發(fā)生職責不清的現(xiàn)象。當然更多的是要防止權責的脫節(jié)，不能這個部門只有權力，不承擔責任，職能要分得清晰，界限要劃得清楚。從宏觀調(diào)控部門、行業(yè)管理部門、市場監(jiān)管部門、環(huán)境和資源管理部門、社會管理部門以及公共服務，這幾大部門從政府職能出發(fā)，都是有必要相對整合的，而且28個部委和十幾個直屬局、辦事機構的一些職能都有交叉。我們不能把28個部委壓縮，而是要整合他們與直屬局之間有交叉和重復的。
突出責任與加強監(jiān)督兩者并舉
明確人民銀行承擔綜合協(xié)調(diào)并推進金融業(yè)改革和發(fā)展，研究并協(xié)調(diào)解決金融運行中的重大問題等責任；明確商務部、工商總局、質(zhì)檢總局、海關總署等部門加強市場監(jiān)管的責任；明確公安部負責治安、消防、道路交通安全管理等工作并承擔相應的責任；明確住房和城鄉(xiāng)建設部承擔保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房、推進住房制度改革等責任；明確安全生產(chǎn)監(jiān)管總局承擔安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理等責任。
此外，還明確了國土資源部、環(huán)境保護部、衛(wèi)生部、林業(yè)局等部門加強社會管理和公共服務的責任。明確和強化部門責任，有利于增強政府部門及其工作人員的責任意識和服務意識，提高政府的執(zhí)行力和公信力，同時也為推行行政問責制、加強責任追究提供了必要的依據(jù)。
一個部門不能沒有監(jiān)督。監(jiān)督是通過中紀委駐某個部的紀檢小組負責，現(xiàn)在這種監(jiān)督當然是要實現(xiàn)對“大部制”的決策和執(zhí)行兩方面的監(jiān)督，另外一方面我們也不能忽略互相的監(jiān)督。就是內(nèi)部職能機構之間的互相監(jiān)督，還應該強調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)的層級監(jiān)督和審計檢察的監(jiān)督，還要接受人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、人民群眾、新聞媒體的監(jiān)督。總之，“大部制”改革的目的不是讓權力更大，而是讓權力有機統(tǒng)一，更重要的是要防止權責脫節(jié)，使得權力和責任永遠都是處于統(tǒng)一狀態(tài)的。
權力重新“大洗牌”優(yōu)于以往
本次“三定”在權力分配上也和以往有所區(qū)別?？梢哉f，借這次機會，全面進行職能調(diào)整確有新意。
第一是該拿掉的拿掉。此次改革將微觀管理和事務性管理從各部門拿掉的頗多。最為明顯的是，從國家質(zhì)檢總局的原有職能中，將頗受公眾質(zhì)疑的“名牌推選”剝離到事業(yè)單位。再就是國家發(fā)改委的部分職權，進行了下放，使其更加強化了宏觀層面的管理。
第二是該增加的增加。比如根據(jù)目前的國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢，央行為了研究監(jiān)控熱錢等的國際資本流動，而設立了匯率司。再比如，人力資源和社會保障部，為了突出保護農(nóng)民工這一特殊利益群體，而增設了農(nóng)民工工作司等等。
第三是該強化的強化。比如環(huán)?？偩值江h(huán)保部的轉變，正說明了這一點。再比如能源管理和住房保障，都體現(xiàn)了強化的原則。
牽頭協(xié)調(diào)原則機制以防“互踢皮球”
此次“三定”的重要內(nèi)容就是理順職責關系。這也是“三定”改革的大背景。多年來，政府運行中，確實存在一些職責交叉問題，影響了政府協(xié)調(diào)運轉和行政效能。這次“三定”的一個突出原則就是，堅持一件事情原則上由一個部門負責。比如，本次改革在境外就業(yè)管理方面，明確將原勞動保障部的相關職責劃入商務部，由商務部負責牽頭外派勞務和境外就業(yè)人員的權益保護工作；在電影、音像制品、動漫和網(wǎng)絡游戲管理方面，明確動漫和網(wǎng)絡游戲管理職責統(tǒng)一由文化部承擔，電影管理職責統(tǒng)一由廣電總局承擔，音像制品管理職責統(tǒng)一由新聞出版總署承擔；在高校畢業(yè)就業(yè)管理方面，明確教育部負責畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導和服務工作，人力資源社會保障部負責畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導和服務工作。
但是，“一件事情由一個部門負責”，說起來容易做起來難。很多事情千頭萬緒，不可能歸一個部門的時候怎么辦？這就需要確定牽頭協(xié)調(diào)的機制。而牽頭協(xié)調(diào)機制的重點就是，集中解決和理順在宏觀調(diào)控領域、環(huán)境資源領域、工業(yè)等行業(yè)管理領域、涉外經(jīng)貿(mào)領域、市場監(jiān)管領域、文化衛(wèi)生等社會管理領域的職責交叉和關系不順問題。如此以來，很多問題將有解決的出口。比如食品問題，原來會涉及到農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食品監(jiān)督，通過改革，已經(jīng)明確發(fā)生此類問題，由衛(wèi)生部負責食品安全的綜合協(xié)調(diào)，其他有關部門各負其責。另外，還建立了部門間的協(xié)調(diào)配合機制，形成工作合力。比如，明確發(fā)展改革委、財政部、人民銀行等部門建立健全宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)機制；明確人民銀行會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會建立健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制等。
綜上所述，我們認為發(fā)改委只有集中力量才能辦大事，精兵簡政才能克制機構膨脹“怪圈”，同時確立牽頭協(xié)調(diào)原則機制以防“互踢皮球”，才能最后實現(xiàn)三權制衡的權力“大洗牌”的目的。
