從職能變動(dòng)看“中國(guó)式”節(jié)能減排

目前，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部的“三定”方案已經(jīng)通過了由國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的審議。按照“三定”方案，環(huán)保部將增加環(huán)境監(jiān)測(cè)司、總量司和宣教司3個(gè)司，并將增加10個(gè)人員編制。近幾年來，氣候變化正在侵蝕中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“肌體”。我們認(rèn)為，節(jié)能減排應(yīng)成為一種“國(guó)家習(xí)慣”。

環(huán)境問題成倒懸之劍

中國(guó)的環(huán)境問題已經(jīng)在悄然之間走向了復(fù)合化和社會(huì)化的趨勢(shì)，越來越多的環(huán)境問題與各種社會(huì)生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)相互交織；癌癥村、湖泊藍(lán)藻爆發(fā)、松花江化工廠爆炸事件等一系列看似與環(huán)境不直接相關(guān)的公眾健康事件或安全生產(chǎn)事故，甚至洪水、雪災(zāi)、地震等自然災(zāi)害的發(fā)生，最終都會(huì)回歸到生態(tài)環(huán)境問題之上，日益綜合復(fù)雜化的各種環(huán)境問題對(duì)新時(shí)代的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的綜合能力提出了更高的要求。

毫無疑問，中國(guó)正處于“雙重危機(jī)社會(huì)”之中，人口的日益增長(zhǎng)與城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展給原本就已經(jīng)脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來巨大的沖擊力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的沖突愈為突出；而且在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天，我國(guó)發(fā)展道路上遭遇的環(huán)境問題將比歐美發(fā)達(dá)國(guó)家過去發(fā)展道路中所遭遇的環(huán)境問題更為復(fù)雜化和嚴(yán)峻化。但是，我國(guó)的環(huán)境管理部門目前尚不具備應(yīng)對(duì)各類社會(huì)環(huán)境問題的能力，因?yàn)槲覈?guó)的環(huán)境管理部門長(zhǎng)期以來被定位為一個(gè)國(guó)務(wù)院直屬專業(yè)辦事機(jī)構(gòu)，難以有效參與政府的綜合決策，也不具備與其它政府部門協(xié)調(diào)的能力，距離綜合型職能部門的要求尚有很大差距。

環(huán)保逐漸成宏調(diào)利器

環(huán)保部從掛牌成立到現(xiàn)在已經(jīng)三個(gè)多月了，環(huán)保部的成立在此次大部制改革顯得有些特殊，在以合并和整合為主旨的大部制改革中，環(huán)保部門在沒有任何職能和人員變動(dòng)的情況下從總局升格為部，凸顯出國(guó)家對(duì)環(huán)保問題的重視。“三定”方案從各個(gè)渠道漸漸清晰，最近又有媒體稱未來環(huán)保部的工作職能已經(jīng)確定，在其透露的方案中宏觀調(diào)控赫然成為環(huán)保部的第一職能。
政府常規(guī)的宏觀調(diào)控手段主要包括財(cái)政政策和貨幣政策，努力通過市場(chǎng)手段發(fā)揮價(jià)格機(jī)制熨平經(jīng)濟(jì)周期是宏觀調(diào)控的教科書般描述。但是現(xiàn)在的宏觀調(diào)控面臨通脹現(xiàn)實(shí)，難度更加加大。央行不斷提高銀行準(zhǔn)備金率達(dá)到17.5%的歷史高點(diǎn)，同時(shí)持有的央票規(guī)模也達(dá)到了4.3萬億，此輪貸款利率也經(jīng)歷了9次加息。但調(diào)控效果仍需加強(qiáng)，進(jìn)入2008年以來CPI連續(xù)高位運(yùn)行，PPI指數(shù)更是超過CPI指數(shù)，僅僅用宏觀調(diào)控的滯后效應(yīng)來解釋似乎也說不過去。

灰色經(jīng)濟(jì)一直存在，緊縮的作用在地下經(jīng)濟(jì)的面前效果打了折扣，因此需要更多的技術(shù)手段來應(yīng)對(duì)通脹和其他宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問題，土地政策和環(huán)境政策是經(jīng)常被人們提及的手段。細(xì)心的專家通過分析指出，我國(guó)掀起的數(shù)次“環(huán)保風(fēng)暴”都與我國(guó)緊縮政策的時(shí)點(diǎn)相當(dāng)契合，其中不免引人遐想。在宏觀調(diào)控中的行政手段漸漸淡出之后，環(huán)保和土地等技術(shù)手段慢慢凸現(xiàn)出來。土地?zé)o疑是珍貴的，環(huán)境更是我們生存的依賴，跟其他手段相比，環(huán)保與土地執(zhí)法更容易在社會(huì)和民間達(dá)成共識(shí)，并且這些方面的法律法規(guī)相對(duì)比較健全，對(duì)付違規(guī)的大型項(xiàng)目投資極為有效。

同時(shí)，各級(jí)環(huán)保部門由于行政上受制于同級(jí)地方政府，對(duì)于地方希望推進(jìn)的一些項(xiàng)目總是無法起到真正的環(huán)境監(jiān)督的作用，而此次對(duì)于部委調(diào)整也有加強(qiáng)環(huán)保部門話語權(quán)的意味。在具體工作中如果加上了宏觀調(diào)控的理由，環(huán)保部門就會(huì)在更多的情況下獲得更大的話語權(quán)。宏觀調(diào)控與環(huán)保執(zhí)法這種組合在我國(guó)的環(huán)保和宏觀調(diào)控政策上廣泛發(fā)揮著重要的作用。作為短期的政策選擇，這種組合無疑能增強(qiáng)各方面的效率。但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，將環(huán)保和宏觀調(diào)控捆綁一以貫之的執(zhí)行則更多是一種權(quán)宜之計(jì)，因?yàn)楹暧^調(diào)控作為政府相機(jī)抉擇的行為，必然只能是短期應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的政策選擇，而環(huán)境保護(hù)如果沒有一個(gè)長(zhǎng)期的政策是不可能有效果的。此外，環(huán)保政策和宏觀經(jīng)濟(jì)的周期不可能如想象的那般契合，也許在某一時(shí)點(diǎn)是能實(shí)現(xiàn)雙方的政策需求，但可以肯定的是宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的周期快于環(huán)境變化，若以經(jīng)濟(jì)的冷熱作為標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行環(huán)保政策，那么環(huán)保政策或?qū)?huì)邊緣化，進(jìn)而成為一個(gè)備用的工具。

環(huán)保部向綜合職能型部門轉(zhuǎn)變

對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)司的成立，似乎早已在公眾的意料之中。今年4月份，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的其成立后的第一個(gè)部門規(guī)章就是《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行管理辦法》，該管理辦法中指出：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)制定污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行管理的規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)”。規(guī)章對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的運(yùn)行、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上報(bào)、社會(huì)監(jiān)督等方面都提出要求，并且明確：個(gè)人或組織發(fā)現(xiàn)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行活動(dòng)中有違法違規(guī)行為的，有權(quán)向環(huán)保部門舉報(bào)。對(duì)于環(huán)保部來說，環(huán)境監(jiān)測(cè)職能并不是新增只能，只是以前的環(huán)境監(jiān)測(cè)職能分布在中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站、污染控制司、規(guī)劃財(cái)務(wù)司等部門，沒有集中在一起。據(jù)悉，單設(shè)監(jiān)測(cè)司后，環(huán)境監(jiān)測(cè)的行政管理、數(shù)據(jù)發(fā)布等職能將統(tǒng)一到環(huán)境監(jiān)測(cè)司。

宣教司的設(shè)置表明了環(huán)保部對(duì)宣傳教育工作的重視，環(huán)境宣傳教育是實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)意志的重要方式。公眾參與是受到世界各國(guó)公認(rèn)的重要而有效的環(huán)境管理手段之一，而信息公開則是公眾有效參與環(huán)境管理的重要基礎(chǔ)。宣教司設(shè)置后將有專門的政府部門對(duì)環(huán)保的宣傳教育工作進(jìn)行引導(dǎo)，促進(jìn)環(huán)境宣傳教育工作的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，逐步形成多部門合作、全社會(huì)參與的環(huán)境宣傳教育格局。

在“三定”方案中，對(duì)環(huán)境保護(hù)部新的職責(zé)描述是：擬訂并組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題等。我國(guó)環(huán)境管理發(fā)展的三十余年，環(huán)境管理部門一直被定位為政府直屬專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)之一，采用命令性行政手段為主導(dǎo)的環(huán)境行政管理，按照“三定”方案，環(huán)保部的主要職責(zé)將由原來的執(zhí)法監(jiān)督，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合管理與執(zhí)法監(jiān)督并重。日益復(fù)雜化、社會(huì)化環(huán)境問題要求環(huán)境管理部門不僅具備豐富的環(huán)境專業(yè)知識(shí)，擔(dān)負(fù)起政府環(huán)境行政和環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)職能；而且還要能夠掌握并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等各種管理手段，并且具有參與綜合決策、審計(jì)等綜合職能部門的權(quán)力，能夠參與國(guó)務(wù)院各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃決策，能夠與政府各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，能夠?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的各類環(huán)境績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)各類環(huán)境問題進(jìn)行全程科學(xué)分析和控制。建設(shè)一個(gè)綜合職能型的環(huán)境保護(hù)部門將是實(shí)現(xiàn)以上管理與監(jiān)督職能的根本載體，也是有效解決我國(guó)環(huán)境問題的唯一出路。

節(jié)能減排應(yīng)成為一種“國(guó)家習(xí)慣”

目前，節(jié)能減排已成為國(guó)家推行環(huán)保政策的一項(xiàng)國(guó)策，那么，節(jié)能減排應(yīng)成為一種“國(guó)家習(xí)慣”。當(dāng)前，節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境作為一項(xiàng)基本國(guó)策日益深入人心，國(guó)家把節(jié)能減排正作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要約束性指標(biāo)來抓。但是，由于節(jié)能減排涉及地方局部利益與國(guó)家整體利益、眼前既得利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略利益，少數(shù)企業(yè)利益與人類共同利益的沖突，在具體落實(shí)中還有著諸多困難，存在一定阻力。節(jié)能減排，沒有退路，難在出路。

節(jié)能減排，首先是要著力培育全民環(huán)保意識(shí)。節(jié)能減排是當(dāng)前全人類所面臨的嚴(yán)肅課題之一，正日益引起全球關(guān)注。能源和生態(tài)是我們生存和發(fā)展的前提，但時(shí)至今日，傳統(tǒng)能源走向枯竭，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，長(zhǎng)此以往，地球?qū)㈦y以承受哺育人類之重。特別是中國(guó)目前面臨著資源和環(huán)境的雙重約束。經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)發(fā)展，使我們正處于能源高需求、高消耗階段，僅鋼材消費(fèi)量就占世界的三分之一，水泥消耗量占世界的一半。同時(shí)，我們的環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。雖然目前我國(guó)溫室氣體人均排放量只有OECD（經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織）國(guó)家的1/3、美國(guó)的1/7，但是從總量上講已經(jīng)成為世界上第二大溫室氣體排放國(guó)。實(shí)施節(jié)能減排，走新型工業(yè)道路是我們的根本出路。節(jié)能減排的主體雖然是企業(yè)，但更是我們?nèi)鐣?huì)的責(zé)任。因此，要切實(shí)加強(qiáng)世情、國(guó)情宣傳，深入開展創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)、節(jié)約型企業(yè)、節(jié)約型社區(qū)、節(jié)約型家庭等活動(dòng)，持之以恒地做好節(jié)能環(huán)保宣傳教育，努力提高全社會(huì)的能源憂患意識(shí)、資源節(jié)約意識(shí)和生態(tài)保護(hù)意識(shí)，形成“節(jié)能環(huán)保光榮、浪費(fèi)污染可恥”的社會(huì)風(fēng)尚，營(yíng)造“節(jié)能減排，從自身做起、從小事做起”的良好氛圍。特別是我們的政府和企業(yè)要牢固樹立和全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，充分認(rèn)識(shí)綠色GDP的重要意義，充分認(rèn)識(shí)到“生態(tài)是借貸而不是繼承”，保護(hù)資源、改善環(huán)境就是在保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力。

節(jié)能減排，難點(diǎn)在于要真正舍得放棄眼前利益。近兩年來，從中央到地方，各級(jí)高度重視節(jié)能減排工作，問責(zé)制、區(qū)域限批等強(qiáng)力措施紛紛出臺(tái)，“環(huán)保風(fēng)暴”持續(xù)掀起。但是，實(shí)事求是而言，“節(jié)能”進(jìn)展順利取得了相當(dāng)成績(jī)，“減排”則還不盡人意?！肮?jié)能”能直接給帶來經(jīng)濟(jì)效益，因而政策執(zhí)行主動(dòng)，效果“立竿見影”?！皽p排”則由于投入大、成本高，往往只出不進(jìn)，算不來帳，導(dǎo)致不愿“減”或者無力“減”。 一些因歷史原因已形成的以化工、礦產(chǎn)加工等高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)支撐的地方政府，在落實(shí)中央環(huán)保政策與自身財(cái)力建設(shè)上則陷入兩難的尷尬境地；一些企業(yè)的治污設(shè)施是“聾子的耳朵——當(dāng)擺設(shè)”，環(huán)保執(zhí)法部門與違法違規(guī)企業(yè)之間不斷上演“貓鼠游戲”。雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列補(bǔ)償和扶持政策，但從總體講也只是杯水車薪，不足以從根本上解決問題，而且國(guó)家財(cái)力目前也不可能完全兜底買單。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期粗放式經(jīng)營(yíng)，使人們?cè)趯?shí)踐中對(duì)于“又好又快”的發(fā)展模式，還有著一個(gè)逐步適應(yīng)和把握的過程。上述局面，雖然在短期內(nèi)還很難得到徹底扭轉(zhuǎn)，但是這不能、也不應(yīng)該成為我們放松節(jié)能減排工作要求的借口。各級(jí)政府一定要以節(jié)能減排為契機(jī)，“倒逼”促調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。要從全局的高度、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，敢于真正放棄眼前既得利益，動(dòng)真格、出實(shí)招、下大力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)病灶，找準(zhǔn)病因，精心尋“配方”，加大用藥“劑量”，切實(shí)把節(jié)能減排作為一項(xiàng)硬任務(wù)抓緊抓好抓落實(shí)。

節(jié)能減排，建立和完善激勵(lì)約束機(jī)制是關(guān)鍵。節(jié)能減排從表面上看是一項(xiàng)資源環(huán)境保護(hù)工作，實(shí)質(zhì)則是一個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的問題，在一定程度上講不下于引領(lǐng)一場(chǎng)產(chǎn)業(yè)革命。節(jié)能減排需要轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)政績(jī)考核方式；需要先進(jìn)技術(shù)作支撐、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；需要完善相關(guān)政策法規(guī)，科學(xué)地運(yùn)用行政手段、市場(chǎng)辦法和價(jià)格杠桿綜合推動(dòng)。當(dāng)前，要進(jìn)一步完善促進(jìn)節(jié)能減排的財(cái)政政策，改善和加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域金融服務(wù)，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立排污權(quán)有償使用和交易制度，充分調(diào)動(dòng)地方和社會(huì)力量推進(jìn)節(jié)能減排的積極性和主動(dòng)性；要進(jìn)一步加大對(duì)節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化的支持力度，讓企業(yè)在“節(jié)”和“減”中嘗到“甜頭”，以更好的利潤(rùn)回報(bào)預(yù)期從根本上激發(fā)企業(yè)節(jié)能減排的內(nèi)在動(dòng)力；要著力突破為治污而治污的工作局限，合理布局循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，推行集中治污，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，有效降低企業(yè)節(jié)能減排成本。

節(jié)能減排，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮表率作用。黨政機(jī)關(guān)特別是領(lǐng)導(dǎo)干部不能“光動(dòng)口、不動(dòng)手”，要通過多種形式和途徑，率先垂范，帶頭搞好節(jié)能減排。比如，在用電管理上，要帶頭積極推廣使用節(jié)能燈具等，夏季空調(diào)溫度要控制在26℃以上；公務(wù)用車、辦公用品、接待應(yīng)酬等方面要“精打細(xì)算”，嚴(yán)格控制支出，節(jié)約節(jié)儉定額；要著力削“文山”、填“會(huì)?！?，勤儉辦一切事業(yè)，堅(jiān)決反對(duì)鋪張浪費(fèi)。