解決中國(guó)能源管理體制性缺陷有若上弦之箭

連日來的暴雪讓煤電能源問題格外突出。但長(zhǎng)期以來，中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)內(nèi)潛藏的諸多矛盾這給為棘手：能源各行業(yè)企業(yè)間缺乏相互協(xié)調(diào)，相互掣肘；能源管理職能分散在多個(gè)部門，造成政出多門、相互推諉；同時(shí)，因?yàn)闆]有統(tǒng)一的中央政府能源管理機(jī)構(gòu)，中國(guó)在國(guó)際能源界聲音弱化，甚至屢屢喪失合作機(jī)遇……

能源行業(yè)企業(yè)缺少協(xié)作，相互掣肘

能源產(chǎn)業(yè)是一個(gè)有機(jī)整體。煤炭、電力、石油、天然氣等傳統(tǒng)能源及核能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要在統(tǒng)一的能源政策法規(guī)和科學(xué)的規(guī)劃和部署下有序推進(jìn)。然而，由于缺少集中的能源宏觀管理部門，缺少統(tǒng)一的能源法律和政策，目前能源行業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序，相互掣肘。

國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)近年來多次出現(xiàn)大起大落，節(jié)能減排形勢(shì)嚴(yán)峻，能源行業(yè)企業(yè)之間出現(xiàn)煤電價(jià)格之爭(zhēng)、電力市場(chǎng)化改革方向之爭(zhēng)、原油與成品油定價(jià)機(jī)制之爭(zhēng)等，都與政府能源宏觀管理不到位、調(diào)控手段乏力有關(guān)。

同時(shí)，長(zhǎng)期以來我國(guó)一次能源結(jié)構(gòu)性矛盾也比較突出。一是低效、高污染的煤炭在能源消費(fèi)中所占比重過高，而且有進(jìn)一步趨升的勢(shì)頭；二是石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)清潔能源比重過低，進(jìn)口大幅增長(zhǎng)，對(duì)外依存度逐年加深；三是新能源和可再生能源尚處于試驗(yàn)、起步階段，發(fā)展比較遲緩。

各種能源種類之間不僅存在如何按效能、按比例協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，而且還存在相互之間如何補(bǔ)充、替代、相互轉(zhuǎn)換的問題。盡管我國(guó)能源行業(yè)管理體制歷經(jīng)多次改革，但都沒有按照“大能源”的內(nèi)在要求進(jìn)行體制再造，各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域各自為政，不僅對(duì)整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)的管理缺乏整體涉及和運(yùn)作，能源產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)的制定也是按照各自為政的思路，從各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域角度考慮問題、制定政策，因而難以收到整體協(xié)調(diào)發(fā)展的預(yù)期效果。如果不下決心革除這種體制弊端，勢(shì)必影響整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

涉能管理部門多，職能分散政出多門

中國(guó)涉及能源行業(yè)管理的部門有多少？粗略算來，至少涉及10多個(gè)：國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、中組部、國(guó)資委、商務(wù)部、財(cái)政部、科技部、國(guó)家環(huán)?？偩帧?guó)家安監(jiān)總局和煤監(jiān)局、電力監(jiān)管委員會(huì)等等。

即便是在一個(gè)政府部門內(nèi)部，能源管理職能也被一一拆解。比如在發(fā)改委，能源局負(fù)責(zé)能源項(xiàng)目的審批和規(guī)劃；價(jià)格司負(fù)責(zé)能源價(jià)格的制定；資源司負(fù)責(zé)能源礦產(chǎn)資源的開發(fā)和綜合利用；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行司負(fù)責(zé)能源和運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的協(xié)調(diào)；經(jīng)貿(mào)司管理進(jìn)出口總量的計(jì)劃；而交通司則負(fù)責(zé)能源運(yùn)輸?shù)膮f(xié)調(diào)等。同樣是進(jìn)行能源投資，有的需要經(jīng)過投資司，有的則需要通過工業(yè)司。這種政出多門、多頭管理的局面如果不打破，能源管理體制改革就難以邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。

雖然有眾多政府部門管理能源行業(yè)，但能源管理的職能并沒有加強(qiáng)，反而因拆分而更加弱化。各部門辦事人員數(shù)量有限，精力分散，最終形成‘誰(shuí)都管，卻誰(shuí)都管不好’的局面。管理部門多不是好事，在重大政策和戰(zhàn)略問題上缺乏深入研究，加大了部門間的協(xié)調(diào)量，降低了管理效率。

中央領(lǐng)導(dǎo)近年來已意識(shí)到能源的重要地位，國(guó)家發(fā)改委下設(shè)能源局，以總理為組長(zhǎng)的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組也宣告成立，但能源管理體制上的問題并未解決。一方面，能源局是個(gè)局級(jí)單位，只有幾十名工作人員，他們直接面向企業(yè)，每年要負(fù)責(zé)全國(guó)上萬(wàn)個(gè)能源項(xiàng)目的審批實(shí)施，無(wú)論是權(quán)力上，還是人力上，都不可能在國(guó)務(wù)院各部之間以及大型國(guó)有能源企業(yè)之間發(fā)揮有效的管理和協(xié)調(diào)作用，而且還有政企不分之嫌；另一方面，國(guó)務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組級(jí)別太高，而且僅是個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)小組”，只能起重大決策作用，與構(gòu)想中的能源部職責(zé)不同。

在國(guó)際能源合作中，聲音弱化機(jī)會(huì)喪失

由于沒有能源方面的政府主管部門，中國(guó)在對(duì)外交往中錯(cuò)過了很多國(guó)際合作的機(jī)會(huì)。比如中國(guó)無(wú)法很好地開展與俄羅斯在能源政策方面的對(duì)話，沒有合適的官員參加國(guó)際能源論壇與石油生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)展開對(duì)話等等。

中國(guó)能源安全的形勢(shì)正在變得復(fù)雜而嚴(yán)峻，并受到世界的廣泛關(guān)注。2007年4月6日，一個(gè)針對(duì)中國(guó)東海油氣田問題的“中日磋商技術(shù)專家會(huì)”在北京舉行，日本方面派遣資源能源廳負(fù)責(zé)人，而中國(guó)則由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)有關(guān)人員出席。

能源特別是油氣資源一直是非常敏感的戰(zhàn)略性物資，一些發(fā)達(dá)國(guó)家為了遏制迅速崛起的中國(guó)，往往會(huì)以能源為途徑借機(jī)打壓，這對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全乃至國(guó)家利益都會(huì)帶來很大的威脅。因此，我國(guó)亟須組建一個(gè)比現(xiàn)有發(fā)改委能源局級(jí)別更高的能源管理部門，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和戰(zhàn)略發(fā)展的高度統(tǒng)一掌管能源大事。

從能源供應(yīng)上看，近年來國(guó)際上“中國(guó)能源威脅論”不斷升溫；從能源消費(fèi)上看，隨著《京都議定書》的生效，我國(guó)在溫室氣體排放方面面臨的國(guó)際壓力也在增大。這些來自國(guó)際上的問題，都需要有綜合的、權(quán)威的能源行政管理部門的積極應(yīng)對(duì)，提高中國(guó)在國(guó)際能源領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。