2008中國改革尚需“中流擊水”
2008-01-28 10:00:47
2008年又將是中國改革“十分重要的一年”。隨著去年底十七大和今年初兩會(huì)的召開，中國的改革進(jìn)程開始進(jìn)入“下半場(chǎng)”。與此同時(shí)，多年改革中積累的問題和矛盾正不斷惡化，其中有些已經(jīng)逼近臨界狀態(tài)，如果近期不能有效扭轉(zhuǎn)局面，這些問題和矛盾將引發(fā)更大的危機(jī)。而近期備受世人關(guān)注的大部制改革則是破題所在……
2008中國改革的關(guān)鍵之年
2008年也是中國改革開放三十周年。用胡錦濤主席的話來說，要“對(duì)改革開放進(jìn)行系統(tǒng)回顧總結(jié)”,這種總結(jié)如果真能深入進(jìn)行，將可能對(duì)今后的改革有產(chǎn)生重要影響。
回顧本界政府的執(zhí)政歷程，前五年給人一種思想清新、作風(fēng)務(wù)實(shí)，但行動(dòng)比較保守，放不開手腳的感覺。因此，從主客觀條件和整個(gè)大形勢(shì)來看，后五年將比前五年更重要，更有可能得到一些收獲。
對(duì)于這五年來說，今年將是重要的布局之年。如果有什么重要的改革措施，就需要在今年開始布局并著手推行，否則將可能來不及完成。另一方面，十七大之后，從中央到地方，很多新干部相繼上位，各級(jí)的新班子逐漸成型并開始運(yùn)轉(zhuǎn)，這將奠定今后五年各項(xiàng)工作的“組織基礎(chǔ)”。
近期，在各級(jí)新班子登臺(tái)亮相的同時(shí)，似乎出現(xiàn)了一些有新意的言論和觀念。這是一個(gè)難得的機(jī)會(huì)。能不能使這種新意保持下去，逐漸形成風(fēng)氣并改變官場(chǎng)的生態(tài)，使那些開拓進(jìn)取、勤奮務(wù)實(shí)的人有所作為，而不再備受制肘，甚至被逆向淘汰，這將決定今后五年這支“干部隊(duì)伍”能走多遠(yuǎn)。因此，今年的開局在很大程度上將決定今后五年的成敗得失。
十七大已經(jīng)為今后的改革提出“新要求”、“做出全面部署”。今后工作就是要把“各項(xiàng)部署落到實(shí)處”，把“十七大描繪的宏偉藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)”。但是，十七大提出的大多只是一些目標(biāo)，例如反腐敗、黨內(nèi)民主、科學(xué)發(fā)展，等等。至于要通過什么途徑來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，要采取什么具體措施來突破瓶頸、化解阻力、破解難題、推進(jìn)改革，十七大并沒有現(xiàn)成的答案。而這才是問題的關(guān)鍵。中國的改革從來就不缺乏目標(biāo)，缺乏的是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需要的有效的方法、細(xì)致的手段、扎實(shí)的行動(dòng)、堅(jiān)定的決心和強(qiáng)大的魄力。在這種意義上，十七大以后的積極行動(dòng)無疑比十七大描繪的“宏偉藍(lán)圖”本身更為重要。
30年歷程改革面臨難關(guān)
回顧三十年來的改革，基本上都是在那些比較容易取得成效的方面下功夫，而對(duì)于那些比較困難的問題，例如政治改革，則采取了回避、繞行的辦法。如今，容易做的事情都已經(jīng)做完了，剩下的都是這些深層次的核心難題。在現(xiàn)行體制框架下可能得到的發(fā)展成果，這些年幾乎都已經(jīng)悉數(shù)收獲了，而要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)展，就不能不觸及深層次的體制問題和矛盾。在這種意義上說，中國的改革已經(jīng)面臨關(guān)口，想往前走，就再也無法回避難題了。
另一方面，由于長期的拖延，很多矛盾一直沒有得到緩解，結(jié)果又引發(fā)了新問題。例如，貪污腐敗、分配不公問題的長期發(fā)展，造成了貧富懸殊的惡化和弱勢(shì)群體的抗?fàn)?，就是一個(gè)突出的例子。這種抗?fàn)幃?dāng)前已到了相當(dāng)急迫的程度，可以說已經(jīng)在逼近臨界狀態(tài)。如果近期不能采取有效措施，開始扭轉(zhuǎn)貪污腐敗、貧富懸殊、執(zhí)法不公的惡化趨勢(shì)，那就可能出現(xiàn)難于預(yù)料的局面。
再“殺開一條血路”
因此，今天的改革不但向前看面臨難關(guān)，向后看也沒有退路。如果再不直面迫切需要解決的政治難題，再不奮力突破深層次的瓶頸，不但改革無法向前推進(jìn)，各種矛盾的積累還會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定，危及已經(jīng)取得的成果。換句話說，再不去處理這些難題，這些難題就可能要來“處理”中國。
三十年前，面對(duì)文革后動(dòng)亂、貧困、百廢待興的困難局面，中國改革的開拓者們喊出了“殺開一條血路”的口號(hào)。今天，改革已經(jīng)取得了巨大成就，中國也經(jīng)歷了高速的發(fā)展，大有希望。但與此同時(shí)，進(jìn)一步改革和發(fā)展卻面臨關(guān)口，遭遇難題，期待突破。面對(duì)著這樣的形勢(shì)，今天的改革者同樣需要有“殺開一條血路”的魄力和勇氣。
在這一點(diǎn)上，中國已經(jīng)沒有躊躇猶豫、抱成守業(yè)的機(jī)會(huì)了。雖然，現(xiàn)在的形勢(shì)與三十年前大不一樣，但是，困難一點(diǎn)也不比當(dāng)年小。當(dāng)年要對(duì)付的，是舊體制、舊觀念的束縛，是長期動(dòng)亂后幾近崩潰的經(jīng)濟(jì)困境。今天的改革者所面對(duì)的，則是既得利益集團(tuán)對(duì)改革的阻礙，是舊體制的深層矛盾給改革造成的困難，是各種矛盾和問題長期遷延所帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)年所需要的更多的是魄力和勇氣，今天則還需要有開闊的眼光、高度的技巧、充分的耐心和堅(jiān)強(qiáng)的毅力。當(dāng)年改革剛剛起步的時(shí)候，只是站在河岸上試水，尚可“摸著石頭過河”，萬一出現(xiàn)問題，還能退到岸上。今天，改革已經(jīng)到了河的中間，水深流急，也沒有了退路，唯有奮力前行，別無選擇！
大部制改革是破題所在
在此大背景之下，一年一度的人大、政協(xié)“兩會(huì)”即將召開，今年的“兩會(huì)”備受國際輿論關(guān)注，在于兩大新看點(diǎn)。
其一，這是中共十七大后首次政府換屆的“兩會(huì)”，多位新任政治局常委、委員將出任新職，多位副總理級(jí)要員將功成身退。如新任常委李克強(qiáng)料將以常務(wù)副總理身份輔佐溫家寶處理國政，新科政治局委員王岐山料將以副總理身份主管金融，現(xiàn)任副總理、“鐵娘子”吳儀等將告別政壇。
看點(diǎn)之二是新一輪機(jī)構(gòu)改革將推行“大部制”，多個(gè)部委可能撤銷、合并、整合，職能也將出現(xiàn)新一輪大調(diào)整，如坊間盛傳的設(shè)立大交通部、大環(huán)境部、大能源部、國家發(fā)改委將被“瘦身”，等等。
嚴(yán)格地說，真正意義上的大部制改革，始自朱?基就任國務(wù)院總理之初，他不僅精簡合并了許多工業(yè)部門，而且提出要把航空、鐵路、交通系統(tǒng)合并為運(yùn)輸部，由于當(dāng)時(shí)存在著具體困難和各種阻力而未能成功組建大運(yùn)輸部門。至2003年溫家寶接任總理，遂把國家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委與體改委合并為國家發(fā)改委，將原外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易部以及原國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建商務(wù)部，取得了不錯(cuò)的效果。如果說，前兩屆政府只是對(duì)大部委制的探索實(shí)驗(yàn)，那么今歲的行政體制改革已經(jīng)是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的方向，也必當(dāng)成為推進(jìn)政治體制“深化改革的重要環(huán)節(jié)” 。
一、大部制改革首先要考慮從哪些部門下手
實(shí)踐表明，當(dāng)代立體式的交通運(yùn)輸依照運(yùn)輸方式設(shè)置各自獨(dú)立的部門，實(shí)在難以適應(yīng)建設(shè)高速度、高品質(zhì)綜合運(yùn)輸體系的需要，尤其導(dǎo)致鐵路、水運(yùn)等綠色運(yùn)輸方式發(fā)展滯后；能源作為國民經(jīng)濟(jì)中的重要產(chǎn)業(yè)，缺乏一個(gè)統(tǒng)一管理的獨(dú)立部門，也不適應(yīng)建立現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)的要求；促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、電話網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)三網(wǎng)的融合，曾納入“九五”、“十五”規(guī)劃，也寫入“十一五”規(guī)劃，但由于管理職能分散，至今未能實(shí)現(xiàn)。
據(jù)悉，能源、交通運(yùn)輸將是首批大部委制的實(shí)行單位。能源關(guān)系經(jīng)濟(jì)大局，包括煤炭、石油、天然氣、電力、可再生能源等在內(nèi)，涉及廣泛，如果統(tǒng)一管理更能提高在平衡供給需求方面的效率。曾有人大代表提出議案，將衛(wèi)生部、國家計(jì)劃生育委員會(huì)、國家食品藥品管理局、國務(wù)院中醫(yī)藥管理局整合為一個(gè)“人口與健康委員會(huì)”。而包括銀行、證券、保險(xiǎn)的金融體系，應(yīng)當(dāng)也在組建大部制范圍之內(nèi)。不過，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，均屬適應(yīng)中國金融體制改革和發(fā)展方向，對(duì)加強(qiáng)金融監(jiān)管、規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全發(fā)揮重要作用的行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并非需要合并的政府部門。
盡管這一管理模式在國外有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，但是在中國現(xiàn)有的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都是值得關(guān)注的。比如，實(shí)行大部制管理后，一個(gè)部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，就更加重要；在執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，如何與政府的大部制進(jìn)行對(duì)接，不重復(fù)、重迭？在大部制管理模式下，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大應(yīng)該在機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面，如何加強(qiáng)對(duì)大部權(quán)力的監(jiān)督和控制等。在具體推進(jìn)的過程中，大部制改革是一步到位，還是逐步改革？首先選擇在哪些領(lǐng)域改革等等，所有這些問題，都是需要認(rèn)真思考。
大部制改革的方向，終至?xí)婕昂w到黨政、人大等系統(tǒng)，須要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對(duì)接。過往，中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)，頗具成效。還有中共中央臺(tái)辦和國臺(tái)辦、中央外宣辦和國務(wù)院新聞辦等兩塊牌子、一套班子的設(shè)置，皆表明如何進(jìn)一步整合黨政部門，系大部制改革中應(yīng)該研考的問題。因此，將行政體制改革方案納入政治體制改革方案之中，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整布局，才會(huì)更長遠(yuǎn)。顯見大部制牽動(dòng)著國家整體的政治體制改革，沒有政改的推進(jìn)，真正的大部制改革恐怕難以完成。
二、大部制改革下一步的難點(diǎn)在于如何保障權(quán)力監(jiān)督
在重構(gòu)政府權(quán)力和運(yùn)行模式的同時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的機(jī)制，為大部制改革的權(quán)力監(jiān)督提供保障是一大關(guān)鍵，這可能是下一步機(jī)構(gòu)改革的難題。
大部制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)。二是在一個(gè)大部制內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，有些機(jī)構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。這類似于國外政府機(jī)構(gòu)實(shí)行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行彈性管理。比如《政府采購法》頒布實(shí)施后，財(cái)政部是政府采購政策制定機(jī)構(gòu)，但不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行權(quán)交給設(shè)在國務(wù)院辦公廳下、由國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局代管的國務(wù)院政府采購中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開了。
三、大部制改革的阻力在于被強(qiáng)化的部門利益
大部制改革的最大阻力，仍然是多年來被強(qiáng)化了的部門利益。過去所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。通過改變組織形態(tài)的大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置，有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮等問題，加以抑制。不過還有人擔(dān)心，大部制改革可能把分散的部門利益，聚積為集中的部門利益。如果一個(gè)部門變?yōu)橐粋€(gè)超級(jí)部，權(quán)力很大，對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難。顯然，大部制是否能有效遏制部門利益，十分關(guān)鍵。
此外在大部委內(nèi)部，決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何合理設(shè)置，權(quán)力如何劃分？至關(guān)重要。專家認(rèn)為，由于缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，大部制改革很難一步到位，應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。首先應(yīng)該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾服務(wù)物件廣泛，外部呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴(kuò)大，而且一定要把結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能的定位進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。
大部門體制是中國政治現(xiàn)代化的重要一步，是加強(qiáng)權(quán)力制衡、廉政建設(shè)乃至完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，也是全面推進(jìn)中國特色社會(huì)主義建設(shè)的需要。惟機(jī)構(gòu)改革涉及面廣，難度不小，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響較大，各方面都很敏感。必須在國家的統(tǒng)一部署下，經(jīng)過充分研究、科學(xué)論證和周密部署，有計(jì)劃、有步驟的實(shí)施。
2008中國改革的關(guān)鍵之年
2008年也是中國改革開放三十周年。用胡錦濤主席的話來說，要“對(duì)改革開放進(jìn)行系統(tǒng)回顧總結(jié)”,這種總結(jié)如果真能深入進(jìn)行，將可能對(duì)今后的改革有產(chǎn)生重要影響。
回顧本界政府的執(zhí)政歷程，前五年給人一種思想清新、作風(fēng)務(wù)實(shí)，但行動(dòng)比較保守，放不開手腳的感覺。因此，從主客觀條件和整個(gè)大形勢(shì)來看，后五年將比前五年更重要，更有可能得到一些收獲。
對(duì)于這五年來說，今年將是重要的布局之年。如果有什么重要的改革措施，就需要在今年開始布局并著手推行，否則將可能來不及完成。另一方面，十七大之后，從中央到地方，很多新干部相繼上位，各級(jí)的新班子逐漸成型并開始運(yùn)轉(zhuǎn)，這將奠定今后五年各項(xiàng)工作的“組織基礎(chǔ)”。
近期，在各級(jí)新班子登臺(tái)亮相的同時(shí)，似乎出現(xiàn)了一些有新意的言論和觀念。這是一個(gè)難得的機(jī)會(huì)。能不能使這種新意保持下去，逐漸形成風(fēng)氣并改變官場(chǎng)的生態(tài)，使那些開拓進(jìn)取、勤奮務(wù)實(shí)的人有所作為，而不再備受制肘，甚至被逆向淘汰，這將決定今后五年這支“干部隊(duì)伍”能走多遠(yuǎn)。因此，今年的開局在很大程度上將決定今后五年的成敗得失。
十七大已經(jīng)為今后的改革提出“新要求”、“做出全面部署”。今后工作就是要把“各項(xiàng)部署落到實(shí)處”，把“十七大描繪的宏偉藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)”。但是，十七大提出的大多只是一些目標(biāo)，例如反腐敗、黨內(nèi)民主、科學(xué)發(fā)展，等等。至于要通過什么途徑來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，要采取什么具體措施來突破瓶頸、化解阻力、破解難題、推進(jìn)改革，十七大并沒有現(xiàn)成的答案。而這才是問題的關(guān)鍵。中國的改革從來就不缺乏目標(biāo)，缺乏的是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需要的有效的方法、細(xì)致的手段、扎實(shí)的行動(dòng)、堅(jiān)定的決心和強(qiáng)大的魄力。在這種意義上，十七大以后的積極行動(dòng)無疑比十七大描繪的“宏偉藍(lán)圖”本身更為重要。
30年歷程改革面臨難關(guān)
回顧三十年來的改革，基本上都是在那些比較容易取得成效的方面下功夫，而對(duì)于那些比較困難的問題，例如政治改革，則采取了回避、繞行的辦法。如今，容易做的事情都已經(jīng)做完了，剩下的都是這些深層次的核心難題。在現(xiàn)行體制框架下可能得到的發(fā)展成果，這些年幾乎都已經(jīng)悉數(shù)收獲了，而要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)展，就不能不觸及深層次的體制問題和矛盾。在這種意義上說，中國的改革已經(jīng)面臨關(guān)口，想往前走，就再也無法回避難題了。
另一方面，由于長期的拖延，很多矛盾一直沒有得到緩解，結(jié)果又引發(fā)了新問題。例如，貪污腐敗、分配不公問題的長期發(fā)展，造成了貧富懸殊的惡化和弱勢(shì)群體的抗?fàn)?，就是一個(gè)突出的例子。這種抗?fàn)幃?dāng)前已到了相當(dāng)急迫的程度，可以說已經(jīng)在逼近臨界狀態(tài)。如果近期不能采取有效措施，開始扭轉(zhuǎn)貪污腐敗、貧富懸殊、執(zhí)法不公的惡化趨勢(shì)，那就可能出現(xiàn)難于預(yù)料的局面。
再“殺開一條血路”
因此，今天的改革不但向前看面臨難關(guān)，向后看也沒有退路。如果再不直面迫切需要解決的政治難題，再不奮力突破深層次的瓶頸，不但改革無法向前推進(jìn)，各種矛盾的積累還會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定，危及已經(jīng)取得的成果。換句話說，再不去處理這些難題，這些難題就可能要來“處理”中國。
三十年前，面對(duì)文革后動(dòng)亂、貧困、百廢待興的困難局面，中國改革的開拓者們喊出了“殺開一條血路”的口號(hào)。今天，改革已經(jīng)取得了巨大成就，中國也經(jīng)歷了高速的發(fā)展，大有希望。但與此同時(shí)，進(jìn)一步改革和發(fā)展卻面臨關(guān)口，遭遇難題，期待突破。面對(duì)著這樣的形勢(shì)，今天的改革者同樣需要有“殺開一條血路”的魄力和勇氣。
在這一點(diǎn)上，中國已經(jīng)沒有躊躇猶豫、抱成守業(yè)的機(jī)會(huì)了。雖然，現(xiàn)在的形勢(shì)與三十年前大不一樣，但是，困難一點(diǎn)也不比當(dāng)年小。當(dāng)年要對(duì)付的，是舊體制、舊觀念的束縛，是長期動(dòng)亂后幾近崩潰的經(jīng)濟(jì)困境。今天的改革者所面對(duì)的，則是既得利益集團(tuán)對(duì)改革的阻礙，是舊體制的深層矛盾給改革造成的困難，是各種矛盾和問題長期遷延所帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)年所需要的更多的是魄力和勇氣，今天則還需要有開闊的眼光、高度的技巧、充分的耐心和堅(jiān)強(qiáng)的毅力。當(dāng)年改革剛剛起步的時(shí)候，只是站在河岸上試水，尚可“摸著石頭過河”，萬一出現(xiàn)問題，還能退到岸上。今天，改革已經(jīng)到了河的中間，水深流急，也沒有了退路，唯有奮力前行，別無選擇！
大部制改革是破題所在
在此大背景之下，一年一度的人大、政協(xié)“兩會(huì)”即將召開，今年的“兩會(huì)”備受國際輿論關(guān)注，在于兩大新看點(diǎn)。
其一，這是中共十七大后首次政府換屆的“兩會(huì)”，多位新任政治局常委、委員將出任新職，多位副總理級(jí)要員將功成身退。如新任常委李克強(qiáng)料將以常務(wù)副總理身份輔佐溫家寶處理國政，新科政治局委員王岐山料將以副總理身份主管金融，現(xiàn)任副總理、“鐵娘子”吳儀等將告別政壇。
看點(diǎn)之二是新一輪機(jī)構(gòu)改革將推行“大部制”，多個(gè)部委可能撤銷、合并、整合，職能也將出現(xiàn)新一輪大調(diào)整，如坊間盛傳的設(shè)立大交通部、大環(huán)境部、大能源部、國家發(fā)改委將被“瘦身”，等等。
嚴(yán)格地說，真正意義上的大部制改革，始自朱?基就任國務(wù)院總理之初，他不僅精簡合并了許多工業(yè)部門，而且提出要把航空、鐵路、交通系統(tǒng)合并為運(yùn)輸部，由于當(dāng)時(shí)存在著具體困難和各種阻力而未能成功組建大運(yùn)輸部門。至2003年溫家寶接任總理，遂把國家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委與體改委合并為國家發(fā)改委，將原外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易部以及原國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建商務(wù)部，取得了不錯(cuò)的效果。如果說，前兩屆政府只是對(duì)大部委制的探索實(shí)驗(yàn)，那么今歲的行政體制改革已經(jīng)是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的方向，也必當(dāng)成為推進(jìn)政治體制“深化改革的重要環(huán)節(jié)” 。
一、大部制改革首先要考慮從哪些部門下手
實(shí)踐表明，當(dāng)代立體式的交通運(yùn)輸依照運(yùn)輸方式設(shè)置各自獨(dú)立的部門，實(shí)在難以適應(yīng)建設(shè)高速度、高品質(zhì)綜合運(yùn)輸體系的需要，尤其導(dǎo)致鐵路、水運(yùn)等綠色運(yùn)輸方式發(fā)展滯后；能源作為國民經(jīng)濟(jì)中的重要產(chǎn)業(yè)，缺乏一個(gè)統(tǒng)一管理的獨(dú)立部門，也不適應(yīng)建立現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)的要求；促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、電話網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)三網(wǎng)的融合，曾納入“九五”、“十五”規(guī)劃，也寫入“十一五”規(guī)劃，但由于管理職能分散，至今未能實(shí)現(xiàn)。
據(jù)悉，能源、交通運(yùn)輸將是首批大部委制的實(shí)行單位。能源關(guān)系經(jīng)濟(jì)大局，包括煤炭、石油、天然氣、電力、可再生能源等在內(nèi)，涉及廣泛，如果統(tǒng)一管理更能提高在平衡供給需求方面的效率。曾有人大代表提出議案，將衛(wèi)生部、國家計(jì)劃生育委員會(huì)、國家食品藥品管理局、國務(wù)院中醫(yī)藥管理局整合為一個(gè)“人口與健康委員會(huì)”。而包括銀行、證券、保險(xiǎn)的金融體系，應(yīng)當(dāng)也在組建大部制范圍之內(nèi)。不過，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，均屬適應(yīng)中國金融體制改革和發(fā)展方向，對(duì)加強(qiáng)金融監(jiān)管、規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全發(fā)揮重要作用的行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并非需要合并的政府部門。
盡管這一管理模式在國外有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，但是在中國現(xiàn)有的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都是值得關(guān)注的。比如，實(shí)行大部制管理后，一個(gè)部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，就更加重要；在執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，如何與政府的大部制進(jìn)行對(duì)接，不重復(fù)、重迭？在大部制管理模式下，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大應(yīng)該在機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面，如何加強(qiáng)對(duì)大部權(quán)力的監(jiān)督和控制等。在具體推進(jìn)的過程中，大部制改革是一步到位，還是逐步改革？首先選擇在哪些領(lǐng)域改革等等，所有這些問題，都是需要認(rèn)真思考。
大部制改革的方向，終至?xí)婕昂w到黨政、人大等系統(tǒng)，須要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對(duì)接。過往，中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)，頗具成效。還有中共中央臺(tái)辦和國臺(tái)辦、中央外宣辦和國務(wù)院新聞辦等兩塊牌子、一套班子的設(shè)置，皆表明如何進(jìn)一步整合黨政部門，系大部制改革中應(yīng)該研考的問題。因此，將行政體制改革方案納入政治體制改革方案之中，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整布局，才會(huì)更長遠(yuǎn)。顯見大部制牽動(dòng)著國家整體的政治體制改革，沒有政改的推進(jìn)，真正的大部制改革恐怕難以完成。
二、大部制改革下一步的難點(diǎn)在于如何保障權(quán)力監(jiān)督
在重構(gòu)政府權(quán)力和運(yùn)行模式的同時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的機(jī)制，為大部制改革的權(quán)力監(jiān)督提供保障是一大關(guān)鍵，這可能是下一步機(jī)構(gòu)改革的難題。
大部制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)。二是在一個(gè)大部制內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，有些機(jī)構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。這類似于國外政府機(jī)構(gòu)實(shí)行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行彈性管理。比如《政府采購法》頒布實(shí)施后，財(cái)政部是政府采購政策制定機(jī)構(gòu)，但不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行權(quán)交給設(shè)在國務(wù)院辦公廳下、由國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局代管的國務(wù)院政府采購中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開了。
三、大部制改革的阻力在于被強(qiáng)化的部門利益
大部制改革的最大阻力，仍然是多年來被強(qiáng)化了的部門利益。過去所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。通過改變組織形態(tài)的大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置，有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮等問題，加以抑制。不過還有人擔(dān)心，大部制改革可能把分散的部門利益，聚積為集中的部門利益。如果一個(gè)部門變?yōu)橐粋€(gè)超級(jí)部，權(quán)力很大，對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難。顯然，大部制是否能有效遏制部門利益，十分關(guān)鍵。
此外在大部委內(nèi)部，決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何合理設(shè)置，權(quán)力如何劃分？至關(guān)重要。專家認(rèn)為，由于缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，大部制改革很難一步到位，應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。首先應(yīng)該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾服務(wù)物件廣泛，外部呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴(kuò)大，而且一定要把結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能的定位進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。
大部門體制是中國政治現(xiàn)代化的重要一步，是加強(qiáng)權(quán)力制衡、廉政建設(shè)乃至完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，也是全面推進(jìn)中國特色社會(huì)主義建設(shè)的需要。惟機(jī)構(gòu)改革涉及面廣，難度不小，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響較大，各方面都很敏感。必須在國家的統(tǒng)一部署下，經(jīng)過充分研究、科學(xué)論證和周密部署，有計(jì)劃、有步驟的實(shí)施。
