公權(quán)與私權(quán)的平衡點(diǎn)在于透明的行政體制

一個(gè)人從出生申報(bào)戶口開始，就離不開與行政機(jī)關(guān)打交道。行政機(jī)關(guān)擁有哪些強(qiáng)制措施？如何防止這些強(qiáng)制措施被濫用？在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前，如何保護(hù)普通百姓的合法權(quán)益？在百姓維權(quán)意識(shí)日益強(qiáng)烈的今天，這些都已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。繼行政處罰法、行政許可法出臺(tái)之后，作為規(guī)范政府行政行為立法三部曲之三的行政強(qiáng)制法草案，于12月24日首次提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議。如何在行政權(quán)力與百姓權(quán)利之間尋求最佳平衡點(diǎn)，成為這部草案面臨的最大問(wèn)題……

約束行政機(jī)關(guān)最大程度體現(xiàn)以人為本

“行政強(qiáng)制執(zhí)行不得在夜間和法定節(jié)假日實(shí)施”“行政機(jī)關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政義務(wù)”……行政強(qiáng)制法草案中的許多看似不起眼的表述，卻讓人心有所動(dòng)。

分析認(rèn)為，草案的這些規(guī)定凸現(xiàn)了人文關(guān)懷。行政強(qiáng)制法草案規(guī)定強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行，規(guī)范了行政行為，防止了行政機(jī)關(guān)公共權(quán)力的濫用，對(duì)公民權(quán)利是重要的保障?？傮w來(lái)看，草案全文充分體現(xiàn)了依法行政、以人為本為核心的現(xiàn)代行政法治理念：

“未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，任何機(jī)關(guān)或者組織不得實(shí)施行政強(qiáng)制”——這體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循的法定原則；

“實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)選擇適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制方式，以最小損害當(dāng)事人的權(quán)益為限度”——這體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循的適當(dāng)原則；

“實(shí)施非強(qiáng)制性管理措施可以達(dá)到行政管理目的，不得實(shí)施行政強(qiáng)制措施”——這體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循的不得濫用原則；

“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行和解”——這體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循的和解原則。

另外，草案還提出，實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行督促和催告等。這些規(guī)定都是文明執(zhí)法、尊重百姓的體現(xiàn)。

在行政行為中，行政強(qiáng)制要用國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)力直接干預(yù)公民的權(quán)利義務(wù)，是很嚴(yán)厲的一種手段。國(guó)家行政學(xué)院教授應(yīng)松年表示，行政強(qiáng)制制度能夠正確運(yùn)用，令行禁止，就能保證有良好的法治秩序；反之，行使不當(dāng)，將給公民、法人和其他組織帶來(lái)巨大損害，影響政府形象。

正因如此，草案在作出原則性規(guī)定之外，還注重對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行為作出約束，以防止出現(xiàn)濫用行政權(quán)力損害百姓正當(dāng)權(quán)益的現(xiàn)象。

“過(guò)去在不少農(nóng)村地區(qū)征收各種稅費(fèi)時(shí)，如果農(nóng)民沒(méi)有按時(shí)繳納，行政人員往往會(huì)到家里去扣押糧食、牽牛牽羊，擅自拿公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)抵繳。針對(duì)這種現(xiàn)象，草案規(guī)定，實(shí)施扣押財(cái)物的行政強(qiáng)制措施，不得進(jìn)入公民住宅扣押公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)抵繳行政收費(fèi)?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人舉例說(shuō)，“在一些地方，行政機(jī)關(guān)往往采取‘抄攤’方式取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)，影響了政府在百姓心中的形象?，F(xiàn)在草案對(duì)這種野蠻執(zhí)法方式明確說(shuō)‘不’，規(guī)定在市容監(jiān)管中除違禁物品外，行政機(jī)關(guān)不得扣押經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)的商品?！?/SPAN>

明確行政強(qiáng)制授權(quán) 防止“政出多門”之亂

扣押、暫扣、約束、立即拘留、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場(chǎng)……在我國(guó)，目前帶有行政強(qiáng)制性的字眼五花八門，令人眼花繚亂。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，我國(guó)不同部門對(duì)強(qiáng)制手段，居然有200多種稱呼。

分析認(rèn)為，名目繁多的行政強(qiáng)制方式，大都沒(méi)有明確界定，這就必然給其實(shí)施帶來(lái)許多隨意性，進(jìn)而造成執(zhí)法混亂。哪些機(jī)關(guān)可以設(shè)置行政強(qiáng)制，哪些機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制措施，行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制措施的權(quán)限到底有多大，對(duì)于這些重大問(wèn)題，目前我國(guó)缺少相應(yīng)的規(guī)范，導(dǎo)致行政強(qiáng)制既“濫”又“亂”。

專家表示，采取行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行，必須有法律的授權(quán)。“否則，行政機(jī)關(guān)就會(huì)自行實(shí)施強(qiáng)制措施，或超過(guò)權(quán)限和范圍實(shí)施強(qiáng)制措施。這最終會(huì)損害普通百姓的利益，也成為行政權(quán)力泛化和濫用的重要根源?！?/SPAN>

針對(duì)行政強(qiáng)制過(guò)“濫”過(guò)“亂”的問(wèn)題，行政強(qiáng)制法草案明確規(guī)定了行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)：行政強(qiáng)制由法律設(shè)定；如果沒(méi)有法律設(shè)定的，行政法規(guī)和地方性法規(guī)可以依照權(quán)限設(shè)定查封和扣押。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，“這等于劃下了一道線，明確了什么部門能夠制定什么層次的行政強(qiáng)制措施?！?/SPAN>

行政強(qiáng)制必須遵循程序防止片面追求“行政效率”

對(duì)許多地方來(lái)說(shuō)，拆除違章建筑，既是百姓反映強(qiáng)烈又是政府感到頭痛的問(wèn)題。對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行過(guò)深入調(diào)研的一位專家分析說(shuō)，問(wèn)題的關(guān)鍵在于許多地方政府部門重目標(biāo)輕方法、重結(jié)果輕程序，甚至不顧群眾生活難題，強(qiáng)行搞突擊拆遷，甚至不惜與拆遷戶發(fā)生直接沖突，引發(fā)了大量群眾上訪和行政訴訟。

“這種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式不可取，因?yàn)樗m然表面上見效快，卻違反了法律程序，違背了依法行政的精神?！边@位專家表示，“制定行政強(qiáng)制法，是應(yīng)該要求具有行政強(qiáng)制權(quán)力的機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定程序來(lái)履行職責(zé)?！?/SPAN>

正因如此，行政強(qiáng)制法草案對(duì)行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行的程序作出了明確規(guī)范。比如，草案對(duì)“限制公民人身自由”和“進(jìn)入公民住宅”這樣的強(qiáng)制措施規(guī)定了特別的嚴(yán)格程序：進(jìn)入公民住宅實(shí)施強(qiáng)制措施，必須出示縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的行政決定書；對(duì)人身自由當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行強(qiáng)制措施，必須立即告訴家屬和有關(guān)單位實(shí)施的機(jī)關(guān)和實(shí)施地點(diǎn)；在緊急情況下當(dāng)場(chǎng)采取行政強(qiáng)制措施，進(jìn)入公民住宅、限制公民人身自由的，應(yīng)當(dāng)在返回行政機(jī)關(guān)后6小時(shí)內(nèi)補(bǔ)辦手續(xù)。

分析認(rèn)為，既然法律賦予了行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)，那么就需要對(duì)強(qiáng)制權(quán)的實(shí)施加以控制，對(duì)其實(shí)施的程序加以明確、細(xì)化。最終的目的，是要在行政效率和百姓權(quán)益之間尋找一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。”

削減行政權(quán)利并不是“完全市場(chǎng)化”

誠(chéng)然，作為一個(gè)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國(guó)家，祛除行政力量對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)度參與，釋放市場(chǎng)自身的力量，是改革和制度完善的主要任務(wù)之一。但這是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)解決，不能夠單打一，搞一廂情愿。首先，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)地分離政府的行政權(quán)力。健全市場(chǎng)自律組織、中介組織、民間組織等，把一部分行政權(quán)力轉(zhuǎn)移給它們。同時(shí)，政府裁員“瘦身”，縮減過(guò)度的行政權(quán)力。政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批等，都屬于這一范疇。

其次，區(qū)分行政權(quán)力中的公共管理權(quán)力和市場(chǎng)參與替代權(quán)力。比如針對(duì)鐵礦石價(jià)格過(guò)高、鋼鐵等行業(yè)嚴(yán)重重復(fù)建設(shè)、股市過(guò)分低迷危害金融穩(wěn)定等，行政權(quán)力參與進(jìn)去，替代缺失的市場(chǎng)力量，有時(shí)是必要的甚至是極其必要的。行政權(quán)力盡管不宜在此過(guò)程中獲得分配，但如果客觀上受益，應(yīng)予以豁免。

第三，削減過(guò)度的行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)與改革行政人員薪酬體系相一致。共產(chǎn)黨人以奉獻(xiàn)為本，不能與民爭(zhēng)利；是否能夠?yàn)楣娎鏍奚鼈€(gè)人利益，是考驗(yàn)有無(wú)黨性的重要標(biāo)準(zhǔn)。但是，如果行政人員的收入與同等社會(huì)階層成員的收入落差過(guò)大，行政權(quán)力參與或者“曲線參與”微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和分配的動(dòng)機(jī)就大為增強(qiáng)，甚至?xí)薪恢埂?/SPAN>

因此，既要講黨性，嚴(yán)格黨紀(jì)和公務(wù)員紀(jì)律，堅(jiān)決防范和打擊腐敗行為，也要按照“全體人民共享改革發(fā)展成果”的原則，充分考慮行政人員的分配問(wèn)題，治標(biāo)治本兼顧。這是稅收政策之外的又一個(gè)制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。

第四，行政權(quán)力完全撤出微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是不可能的，對(duì)此要有清醒地認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)代國(guó)家的重要功能之一就是干預(yù)經(jīng)濟(jì)。政府的活動(dòng)靠財(cái)政支撐，隨著政府干預(yù)程度的加深，政府的規(guī)模擴(kuò)大，政府的活動(dòng)范圍加大。公共經(jīng)濟(jì)成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)重要組成部分，自然不能回避參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

第五，加強(qiáng)政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體各自功能定位和相互協(xié)調(diào)互動(dòng)等全方位的理論和實(shí)證研究，以指導(dǎo)改革開放實(shí)踐。特別要研究人口素質(zhì)和規(guī)模、制度傳統(tǒng)、民族性格、文化等因素的影響。

最為重要的，是提高涉及公共事務(wù)信息的透明度。陽(yáng)光是最好的消毒劑，無(wú)論走哪一條改革路徑，都是適用的。