廣東農(nóng)地流通體制改革宜緩行

農(nóng)村土地制度該怎么變，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)成為“三農(nóng)”問(wèn)題中一個(gè)尖銳的焦點(diǎn)。新中國(guó)歷史上的第四次土地流轉(zhuǎn)改革已由廣東省首開(kāi)先河。今年10月1日起，廣東省農(nóng)民手中的農(nóng)村集體土地，將以與國(guó)有土地同樣的身份——同地、同價(jià)、同權(quán)，進(jìn)入統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。據(jù)悉，這是國(guó)內(nèi)第一份對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市具有實(shí)操性的具有法律效應(yīng)的文件。應(yīng)該說(shuō)，這是解決困擾政府多年的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”體制的重要節(jié)點(diǎn)。但是，這其中牽涉到的巨大利益使筆者對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生了許些憂慮……

廣東農(nóng)地新政有助于解決“三農(nóng)問(wèn)題”

按照我國(guó)的法律規(guī)定，我國(guó)的土地資源因?yàn)橛袊?guó)有土地(主要是城市用地)和集體土地(主要是農(nóng)村用地)之分，“兩種產(chǎn)權(quán)”形成了兩個(gè)分割的土地市場(chǎng)。市場(chǎng)的分割，對(duì)于城市建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展人為地制造了一個(gè)有形的障礙。與此同時(shí)，隨著城市和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，集體建設(shè)用地的資產(chǎn)性質(zhì)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的行為屢有發(fā)生，在數(shù)量上和規(guī)模上有不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)實(shí)際上本來(lái)就客觀存在。事實(shí)上，這種情況在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的珠江三角洲地區(qū)尤為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，珠三角地區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際超過(guò)集體建設(shè)用地的50%，在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過(guò)20%。

針對(duì)這些情況，中央中央在有關(guān)的文件中對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)早就提出了明確的思路和要求。中發(fā)(2003)3號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》已提出，“各地要制定鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問(wèn)題”。國(guó)發(fā)(2004)28號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》也提出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。中發(fā)(2003)3號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》已提出，“各地要制定鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問(wèn)題”。國(guó)發(fā)(2004)28號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》也提出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。

目前，廣州已經(jīng)開(kāi)始著手改造城中村，而其中一個(gè)重要的問(wèn)題就是土地的改制問(wèn)題?，F(xiàn)在，集體建設(shè)用地可以入市的政策一出，對(duì)于城中村來(lái)說(shuō)，土地的問(wèn)題則進(jìn)一步松綁。實(shí)施改制的城中村，村行政管轄范圍內(nèi)的剩余集體土地與國(guó)有土地有同樣的使用權(quán)，共同平等地分享廣州城市規(guī)劃下的建設(shè)成就。土地的入市，則帶動(dòng)了土地和資本的結(jié)合，與此同時(shí)對(duì)于城中村的城鎮(zhèn)化將進(jìn)一步撤除障礙，獲得更大的發(fā)展空間。而對(duì)于農(nóng)村，則更是一場(chǎng)“久旱后的甘霖”。目前三農(nóng)問(wèn)題的一個(gè)普遍現(xiàn)象是“增產(chǎn)不增收”，農(nóng)民收入低，治富缺乏啟動(dòng)資金是他們很大的苦惱。政策明了后，如果將不適合耕種的土地使用權(quán)拿到市場(chǎng)交易獲得資金，再將余下的土地集中耕種。再將籌集的資金發(fā)展項(xiàng)目，幫助農(nóng)民增收致富，從這個(gè)角度來(lái)講，對(duì)解決“三農(nóng)問(wèn)題”的核心內(nèi)容有著深遠(yuǎn)意義。

農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵是利益問(wèn)題

按照農(nóng)民的意愿將部分土地放入交易市場(chǎng)公開(kāi)轉(zhuǎn)讓固然是好，但這里產(chǎn)生出來(lái)兩個(gè)問(wèn)題值得思考：一是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)市場(chǎng)用地，惟一的合法途徑是征地；而征地權(quán)完全控制在政府手里。政府并不是農(nóng)地的所有者，由政府控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)，不可能按照經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則辦事。由于政府同時(shí)又控制了城市規(guī)劃和投資審批，在某些條件下可以“營(yíng)造”城市化需求。法律規(guī)定政府以農(nóng)用土地之價(jià)“補(bǔ)償”農(nóng)民，而政府征得的土地卻可以按非農(nóng)用地取得市值。結(jié)果，城市化就在某種程度上變成一場(chǎng)剝奪農(nóng)民土地使用權(quán)及其收益的“圈地運(yùn)動(dòng)”。如果建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用機(jī)制，主導(dǎo)權(quán)仍然掌握在地方政府或者說(shuō)某利益集團(tuán)手中。而且，這種行為一旦批上合法的外衣，“圈地運(yùn)動(dòng)”在農(nóng)民用地上將愈演愈烈，最終的結(jié)果很可能就是一場(chǎng)“悲劇”；二是如果農(nóng)地轉(zhuǎn)用機(jī)制大面積推廣，而農(nóng)民借此獲得較之以前耕種收益的數(shù)倍，而政府在市場(chǎng)化的動(dòng)作下失去其應(yīng)有行政能力，那就意味著耕地大量流失，相對(duì)應(yīng)的是工業(yè)面臨著更為嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)，引發(fā)的問(wèn)題同樣嚴(yán)峻。

分析員認(rèn)為，對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵在于地方政府要有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)——土地是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。搞土地流轉(zhuǎn)，地方政府千萬(wàn)不能強(qiáng)迫命令，以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)！集體土地流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵還在于村民或農(nóng)民的利益能否得到保證，他們能否真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛Ｒ簿褪橇鬓D(zhuǎn)后的農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題。據(jù)悉，廣東省的《管理辦法》明確規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所取得的收益將納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，其中50%以上應(yīng)當(dāng)?？顚粲糜谵r(nóng)民的社會(huì)保障安排，不得挪用。這就等于為農(nóng)民利益提供了一個(gè)保護(hù)底線。所以，《管理辦法》要更好地具體落實(shí)，避免引發(fā)糾紛或腐敗，或許還需要制定一個(gè)更加明確的《實(shí)施細(xì)則》加以監(jiān)督和引導(dǎo)。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵在于控制農(nóng)地可用于可轉(zhuǎn)讓的比率以及明確哪些土地必須用做耕地。這就需要集體土地管理者必須征求村民的同意后才能報(bào)批，保障村民的知情權(quán)和參與權(quán)，以此杜絕農(nóng)地轉(zhuǎn)用中存在的腐敗。

“廣東模式”還不適宜在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)

分析員認(rèn)為，中國(guó)城市化的過(guò)程，從一定意義上講就是農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展資本的過(guò)程，這樣的過(guò)程只有到“土地征用制度”廢除時(shí)才能結(jié)束，這就是城市化的奧秘所在，也是農(nóng)村滯后的主要原因之一。應(yīng)該說(shuō)，廣東率先于全國(guó)搞“土地流轉(zhuǎn)改革”是一個(gè)特例，一方面，廣東人均GDP已經(jīng)達(dá)到2335美金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于全國(guó)平均水平，農(nóng)民對(duì)于土地的依存度低于全國(guó)水平，但經(jīng)濟(jì)用地的緊張局勢(shì)卻大大制約了廣東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，上文已經(jīng)提到，“征地權(quán)完全控制在政府手里，政府同時(shí)又控制了城市規(guī)劃和投資審批，在某些條件下可以‘營(yíng)造’城市化需求”。所以，政府的透明度和行政職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變一定程度上決定了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的方向。而廣東在政府職能轉(zhuǎn)變上從2004年至今取得了很大的進(jìn)步，特別是在“反腐敗”方面。我們認(rèn)為，廣東率先于全國(guó)推廣“集體用地市場(chǎng)化”既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)也具備了一定條件。反過(guò)來(lái)講，卻不見(jiàn)得能迅速在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。

中國(guó)地大物博，發(fā)展極端不平衡。集體用地所有制對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)民而言，作用是不一樣的，其實(shí)現(xiàn)形式也許是多種多樣的。說(shuō)到底，還是取決于地方政府的眼光和廉潔度，農(nóng)地征用存在利益集團(tuán)通過(guò)政府以“農(nóng)村土地國(guó)家所有制”的名義對(duì)村社(集體)所有制的剝奪。在這一點(diǎn)上，不管農(nóng)用地以何種方式變成工業(yè)用地，政策的執(zhí)行上存在巨大的漏洞。另外，中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村都處在“不發(fā)達(dá)”的水平，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)幾乎無(wú)從談起，一旦實(shí)行此政策，缺乏市場(chǎng)機(jī)制的土地如何定價(jià)？誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償？當(dāng)然，國(guó)家如何有足夠的資源用于工業(yè)建設(shè)，對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用有完善的、長(zhǎng)效的補(bǔ)償機(jī)制，那么困擾多年的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)機(jī)制也就迎刃而解了。但目前，中國(guó)正在進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”的發(fā)展階段。但是，以“以工補(bǔ)農(nóng)”的制度建設(shè)目前還是空白的。即城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一財(cái)政支持的教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)福利制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的司法保障制度等等。一旦這些制度缺失或者存在漏洞，農(nóng)民再失去賴以生存的土地，就會(huì)形成對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)巨大的威脅。