《企業(yè)破產(chǎn)法》將對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

  6月21日，全國人大常委會(huì)首次就《企業(yè)破產(chǎn)法（草案）》進(jìn)行審議。此舉意味著，這部起草逾10年、被譽(yù)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域憲法的新企業(yè)破產(chǎn)法草案正式進(jìn)入立法議程。一般情況下，中國法律(草案)的出臺(tái)至少要經(jīng)過全國人大常委會(huì)三次審議。所以，如果此次能夠順利進(jìn)行“一讀”，《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法進(jìn)程就會(huì)大大加快，快的話甚至明年就能正式出臺(tái)。這部共十一章164條的新破產(chǎn)法草案，其中關(guān)于法律的適用范圍、重整、國有企業(yè)破產(chǎn)以及商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)等方面的規(guī)定，最為引人關(guān)注……

《破產(chǎn)法》將適用范圍擴(kuò)大到自然人和所有企業(yè)

新破產(chǎn)法草案在第2條規(guī)定，本法的適用范圍包括企業(yè)法人、合伙企業(yè)及其合伙人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)及其出資人、其他依法設(shè)立的營利性組織。與現(xiàn)行的舊破產(chǎn)法相比，新法的適用范圍擴(kuò)大到包括股份制公司、金融機(jī)構(gòu)等所有類型的企業(yè)。作為企業(yè)法人，國有企業(yè)當(dāng)然也適用本法。
    至于今年初曾經(jīng)一度沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“自然人破產(chǎn)”問題，全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員賈志杰在向會(huì)議作關(guān)于新破產(chǎn)法起草說明時(shí)說，起草過程中，有人建議將2300萬個(gè)體工商戶和個(gè)人在消費(fèi)行為中可能出面的破產(chǎn)納入本法調(diào)整。經(jīng)過研究，財(cái)經(jīng)委認(rèn)為，具有比較完備的個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度和良好的社會(huì)信用環(huán)境，是實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)制度的前提，而目前我國在這方面的制度還不完善，因此將個(gè)人破產(chǎn)納入本法調(diào)整的時(shí)機(jī)尚不成熟。
　　分析指出，雖然《破產(chǎn)法》草案稿中從來沒有出現(xiàn)過“自然人破產(chǎn)”，但是由于新破產(chǎn)法將適用于一切企業(yè)，也就包括適用于非法人的合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，由于此二者是合伙人或出資人對(duì)債權(quán)人承擔(dān)無限責(zé)任，所以，如果允許合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)破產(chǎn)，就應(yīng)該允許其合伙人或出資人破產(chǎn)，因此草案規(guī)定了“破產(chǎn)法適用于合伙企業(yè)及其合伙人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)及其出資人”，這實(shí)際上就是“自然人破產(chǎn)”。

增加金融企業(yè)破產(chǎn)內(nèi)容成為《破產(chǎn)法》最大焦點(diǎn)

　　“金融企業(yè)、自然人是否適用破產(chǎn)法”也是破產(chǎn)法起草中爭(zhēng)議比較大的問題。特別是金融企業(yè)破產(chǎn)問題，由于中國長(zhǎng)期未建立存款保險(xiǎn)制度，所以很多人擔(dān)心金融企業(yè)特別是銀行破產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩。
　　草案最初曾考慮規(guī)定商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)不適用《破產(chǎn)法》，對(duì)它們單獨(dú)立法解決。但問題是，《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律中已經(jīng)有銀行破產(chǎn)和一些非銀行金融機(jī)構(gòu)的規(guī)定，如果單獨(dú)立法，操作起來立法成本很高，且不知何時(shí)能夠出臺(tái)，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。也有人考慮過，在《破產(chǎn)法》草案里面再加一章：銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特別規(guī)定。但對(duì)起草小組來說，需要協(xié)調(diào)各方利益與立場(chǎng)，進(jìn)行調(diào)研及起草工作，時(shí)間已經(jīng)來不及了。
來自央行的表態(tài)幾乎是決定性的。在5月15日的長(zhǎng)沙召開的草案討論會(huì)議上，中國人民銀行副行長(zhǎng)吳曉靈表示，央行支持將銀行和金融機(jī)構(gòu)納入到《破產(chǎn)法》草案的調(diào)整范圍內(nèi)。她指出，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)已經(jīng)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)性問題，近年來已經(jīng)發(fā)生多家金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉事件。央行已經(jīng)形成了一套處理機(jī)制。吳曉靈還舉1998年海南發(fā)展銀行關(guān)閉案為例，說明金融機(jī)構(gòu)如不及時(shí)關(guān)閉，將導(dǎo)致窟窿越拖越大，造成無謂損失。來自銀監(jiān)會(huì)的態(tài)度亦支持將銀行和金融企業(yè)破產(chǎn)問題納入到《破產(chǎn)法》草案的規(guī)定中。所以共識(shí)很快就達(dá)成了：銀行和金融企業(yè)破產(chǎn)在一般程序上適用破產(chǎn)法的規(guī)定。

《破產(chǎn)法》并不意味著國有企業(yè)政策性破產(chǎn)的終結(jié)
　　
　　目前，大多數(shù)國有企業(yè)的破產(chǎn)主要是依據(jù)國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，一般人們稱為“政策性破產(chǎn)”，它最受爭(zhēng)議的地方就是把全部破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)首先用來安置破產(chǎn)企業(yè)的職工，而不是用來償還企業(yè)所欠債務(wù)，這嚴(yán)重?fù)p害了債權(quán)人利益，而且明顯違背法治原則，特別是破產(chǎn)企業(yè)的抵押財(cái)產(chǎn)也原來安置職工，這是與《擔(dān)保法》嚴(yán)重沖突的。但過去計(jì)劃體制下“低工資”以及社會(huì)保障不健全等原因造成的對(duì)國企職工的歷史欠債又不能放手不管，所以才形成這樣一個(gè)局面。在《破產(chǎn)法》起草的最初階段，為與現(xiàn)行國務(wù)院的政策性破產(chǎn)規(guī)定銜接過渡，起草小組曾考慮過單列一章規(guī)定國有企業(yè)的破產(chǎn)問題，但因其背離了制定一部統(tǒng)一《破產(chǎn)法》的初衷而被拋棄。
　　經(jīng)過10年的爭(zhēng)議，國有企業(yè)的破產(chǎn)問題必須納入到《破產(chǎn)法》中調(diào)整已成共識(shí)，但涉及到職工安置等特殊問題時(shí)，盡管仍存在一定爭(zhēng)議，但在《破產(chǎn)法》草案中準(zhǔn)備規(guī)定其“適用國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定”。
據(jù)透露，現(xiàn)在《破產(chǎn)法》草案的條文，較起草小組原來的設(shè)想有所不同。原設(shè)想的口徑為：“國有企業(yè)破產(chǎn)的特殊事宜由國務(wù)院另行規(guī)定?！睂＜覀冋J(rèn)為，“另行規(guī)定”就意味著國務(wù)院需要出臺(tái)新的規(guī)定，在現(xiàn)階段制定的規(guī)定，必然較過去的規(guī)則更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式，減少法律沖突。而“適用有關(guān)規(guī)定”則意味著現(xiàn)行規(guī)定繼續(xù)生效，國企破產(chǎn)問題還是沒有完全走出舊格局。
    這次新制定的《破產(chǎn)法》(草案)，在調(diào)整對(duì)象上最大的一個(gè)突破就是準(zhǔn)備至少把適用范圍擴(kuò)大到所有的企業(yè)，力求保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下法律適用的統(tǒng)一。
我們認(rèn)為，新《破產(chǎn)法》對(duì)國企的破產(chǎn)問題的安排實(shí)際上是種妥協(xié)讓步，國企破產(chǎn)的成本終究要有人買單，而財(cái)政和銀行都有各自的困難，國資委能做的非常有限。而且，難以迅速退出市場(chǎng)的國企只會(huì)讓成本越來越累加，對(duì)資源、人力也是極大的浪費(fèi)。新《破產(chǎn)法》雖然對(duì)政策性破產(chǎn)的加速終結(jié)具有壓力和促進(jìn)作用，但龐大的資不抵債的國有企業(yè)積累的破產(chǎn)成本，肯定是很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)難以消化的。國有企業(yè)破產(chǎn)的職工安置，這個(gè)一直嚴(yán)重影響到《破產(chǎn)法》出臺(tái)但又確實(shí)不應(yīng)屬于《破產(chǎn)法》調(diào)整的關(guān)鍵性問題，最終還是可能要靠法律之外的因素解決了。因此，新的《破產(chǎn)法》并不意味著國有企業(yè)政策性破產(chǎn)的終結(jié)。

完全發(fā)揮《破產(chǎn)法》的作用還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間

《破產(chǎn)法》工作組專家、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所教授鄒海林曾在一次法學(xué)論壇上指出，《破產(chǎn)法》10年不能出臺(tái)，原因不在立法過程本身，而在《破產(chǎn)法》之外有三大懸念未解：社會(huì)保障、國企改革、金融風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過多年的磨合，后兩個(gè)問題大致取得了多數(shù)人接受的表達(dá)方式，但并非所有的爭(zhēng)議都就此消散。
在不久前召開的《破產(chǎn)法》研討會(huì)上，各種爭(zhēng)議仍然存在，如來自全國總工會(huì)、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的官員與來自銀行方面的人士就圍繞破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益保障、破產(chǎn)清償順序中職工優(yōu)先權(quán)等問題就一度爭(zhēng)執(zhí)不下。
從草案自身來說，目前的規(guī)定還是顯得不夠細(xì)致，因?yàn)椤镀飘a(chǎn)法》是一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的法律，程序應(yīng)該是規(guī)定得越細(xì)越好，在這方面不應(yīng)受到約束，像國外的《破產(chǎn)法》一般都是三四百條，甚至是厚厚的一本書，而當(dāng)前這個(gè)《破產(chǎn)法》草案稿才有160多條，“還是“粗”了一些”。
對(duì)于目前中國已經(jīng)出現(xiàn)的一些集團(tuán)公司、控股企業(yè)利用上市公司大肆造假圈錢，大股東瘋狂侵吞上市公司資產(chǎn)，然后數(shù)十億資產(chǎn)“一破了之”的情況，目前在中國現(xiàn)有的法律體系中還無法有效解決，因?yàn)槟缸庸?、關(guān)聯(lián)企業(yè)的正當(dāng)行為識(shí)別制度在全世界都是一個(gè)難題，如果能夠充分確認(rèn)關(guān)聯(lián)企業(yè)之間或者母子公司濫用權(quán)力，導(dǎo)致債權(quán)人損失，通過“揭開公司面紗”，可以追究它們之間的連帶責(zé)任，但這種制度絕不是單靠《破產(chǎn)法》就能建立起來的，需要《公司法》等一系列法律的完善相配合。
但目前，《公司法》對(duì)母子公司、對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)等等沒有任何規(guī)定。草案在違反《破產(chǎn)法》的法律責(zé)任部分，罰則規(guī)定偏輕，對(duì)違反破產(chǎn)程序，特別是利用破產(chǎn)程序逃債的的企業(yè)的處罰顯得威懾力不夠。

文/亞博聯(lián)合咨詢  廣州經(jīng)濟(jì)觀察員   張蕓博