讓審計(jì)不再成為“風(fēng)暴”才是解決問(wèn)題的根本出路

      從根本上講，制度層面的改革注定比之一個(gè)人或幾個(gè)人的決心，更有助于緩解吏治之痛，惟其如此，“審計(jì)風(fēng)暴”這樣的詞才會(huì)逐漸淡出我們的視線。而要使審計(jì)工作穩(wěn)定正常運(yùn)作，就要使審計(jì)工作從行政性審計(jì)走向程序性審計(jì)，從而使審計(jì)署的“英雄行為”轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘９ぷ骰顒?dòng)，簡(jiǎn)而言之，讓審計(jì)不再成為風(fēng)暴……
    自6月23日國(guó)家審計(jì)署審計(jì)報(bào)告發(fā)布后已近一月，而圍繞著審計(jì)報(bào)告的話題并沒(méi)有停止，中國(guó)公眾依舊關(guān)注事態(tài)的進(jìn)展。6月28日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶對(duì)審計(jì)署的工作明確表態(tài)支持，他在全國(guó)依法行政工作電視電話會(huì)議上要求，國(guó)務(wù)院各部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)要帶頭遵守審計(jì)法，對(duì)國(guó)家審計(jì)署在審計(jì)中央財(cái)政預(yù)算和其他收支中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要認(rèn)真整改，堅(jiān)決糾正，對(duì)違法違紀(jì)人員要追究責(zé)任，嚴(yán)肅處理。據(jù)《?望東方周刊》日前披露，監(jiān)察部已按照國(guó)務(wù)院和中央紀(jì)委的部署和要求，會(huì)同最高檢、公安部等部門(mén)，成立專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查小組，對(duì)審計(jì)報(bào)告中的問(wèn)題進(jìn)行查處。國(guó)務(wù)院將在今年年底前向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告全面整改情況。然而，盡管有中央高層的明確態(tài)度，但是將近一個(gè)月中，審計(jì)者與被審計(jì)者之間的微妙關(guān)系依然耐人尋味。
      “問(wèn)題部委”遲遲不表態(tài)對(duì)整個(gè)政府形象的損害相當(dāng)大
    審計(jì)風(fēng)暴已持續(xù)將近一個(gè)月，而處于“風(fēng)暴”的風(fēng)口浪尖的“問(wèn)題部委”卻似乎不愿意“正面應(yīng)對(duì)”。下面是《?望東方周刊》記者搜集的相關(guān)“問(wèn)題部委”的一些模糊表態(tài)。
　　國(guó)土資源部是惟一對(duì)審計(jì)報(bào)告正式表態(tài)的中央部委，該部新聞處官員表示：“國(guó)土資源部自從前任部長(zhǎng)田鳳山出了問(wèn)題以后，就變得非常敏感?！?BR>　　財(cái)政部新聞處一位官員說(shuō)，財(cái)政部正在匯總研究，有材料以后才會(huì)講。具體的整改措施什么時(shí)候會(huì)向媒體公布，現(xiàn)在還不清楚。
　　發(fā)改委新聞辦的一位官員說(shuō)，“我們先了解一下，手頭有很多采訪要安排。這些問(wèn)題不能隨便講的，要報(bào)批才行，什么時(shí)候可以接受采訪說(shuō)不好。”
　　民政部新聞處官員稱(chēng)，“具體做了哪些整改措施不大了解?！倍ㄔO(shè)部新聞處一位官員則說(shuō)，大學(xué)城問(wèn)題，審計(jì)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題比較多，涉及建設(shè)規(guī)劃方面的，部里比較重視，也搞過(guò)調(diào)研，也給國(guó)務(wù)院寫(xiě)過(guò)調(diào)研報(bào)告和建議，總之民政部是比較重視的。
　 農(nóng)業(yè)部新聞處的一位官員表示，他們沒(méi)看到報(bào)告，資金是財(cái)政部支付，和農(nóng)業(yè)部無(wú)關(guān)。教育部新聞處官員則表示，具體措施沒(méi)出來(lái)，但正在做。
　　國(guó)資委新聞處的一位官員表示，審計(jì)署審計(jì)的是中央企業(yè)的問(wèn)題，審計(jì)國(guó)資委的說(shuō)法不準(zhǔn)確，國(guó)資委是國(guó)務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)。國(guó)資委去年剛成立，審計(jì)署是審計(jì)國(guó)資委成立以前的事情，是以前領(lǐng)導(dǎo)班子，不是現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)班子的問(wèn)題。
　　中央黨校辛鳴博士認(rèn)為，這些部委遲遲不表態(tài)，從表達(dá)技巧上來(lái)說(shuō)是有一定道理的。但這種沉默對(duì)有些部門(mén)、單位可能確實(shí)帶來(lái)安全，但是對(duì)整個(gè)政府的形象，損害是相當(dāng)巨大的。
      地方審計(jì)署的“冷漠”更顯吏治調(diào)整的緊迫性
     今年，在反腐倡廉的國(guó)家行為中，國(guó)家審計(jì)署的作為是有目共睹的，成為了許多方面關(guān)注的對(duì)象。然而，各級(jí)地方的審計(jì)單位到目前為止，在哪個(gè)省市公布了審計(jì)結(jié)果？耗子多了，簡(jiǎn)單靠中央這一只手在那里抓，能抓得過(guò)來(lái)嗎？最近，大家關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)就是，作為國(guó)家一級(jí)的審計(jì)署能夠自揭家丑，而地方各級(jí)審計(jì)部門(mén)卻無(wú)法或者不能掀起同樣的“審計(jì)風(fēng)暴”。從《中華工商時(shí)報(bào)》日前披露的情況看，地方審計(jì)署的冷寞態(tài)度不能不讓人們對(duì)這場(chǎng)“審計(jì)風(fēng)暴”的前景蒙上一層陰影。
    “你去問(wèn)李金華吧！”一位地方審計(jì)部門(mén)的人員在回答記者關(guān)于地方有關(guān)問(wèn)題的時(shí)候如是說(shuō)。這是一個(gè)令人遺憾的現(xiàn)象———中央審計(jì)機(jī)構(gòu)的報(bào)告中都已經(jīng)有案可查的問(wèn)題在地方審計(jì)機(jī)構(gòu)那里還在推諉與敷衍。  (詳見(jiàn)《中華工商時(shí)報(bào)》7月20日相關(guān)報(bào)道)
　　這明顯是一個(gè)吏治不調(diào)的問(wèn)題。其實(shí)，從李金華所做的報(bào)告可以看到，涉及地方一級(jí)的挪用資金的問(wèn)題是比較多的，審計(jì)署抽查的全國(guó)50個(gè)縣，發(fā)現(xiàn)挪用支農(nóng)資金4.95億等等都是地方出現(xiàn)的問(wèn)題。很多人在問(wèn)，為什么這個(gè)問(wèn)題是由審計(jì)署來(lái)發(fā)現(xiàn)的，而不是地方各級(jí)審計(jì)部門(mén)來(lái)發(fā)現(xiàn)？
     據(jù)分析，原因來(lái)自管理體制方面的不足。目前我國(guó)的審計(jì)體制是，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，“對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。具體說(shuō)來(lái)就是，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，領(lǐng)導(dǎo)干部的任用及行政經(jīng)費(fèi)來(lái)源則是地方政府和地方財(cái)政負(fù)責(zé)安排。國(guó)家審計(jì)署直屬?lài)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，因此能不受或少受掣肘地監(jiān)督中央部委和地方機(jī)構(gòu)，而各地審計(jì)部門(mén)在經(jīng)費(fèi)與人事上受制于地方，因此對(duì)當(dāng)?shù)氐膶徲?jì)很可能會(huì)遭遇地方保護(hù)主義的阻力。正常的邏輯是，如果審計(jì)署的底氣來(lái)自中央的話，那么地方審計(jì)機(jī)構(gòu)的底氣就應(yīng)該來(lái)自于地方政府。一個(gè)好的地方審計(jì)機(jī)構(gòu)需要一個(gè)好的地方政府———不光是審計(jì)機(jī)構(gòu)，任何一個(gè)國(guó)家監(jiān)管部門(mén)皆同此理。
         讓審計(jì)不再成為風(fēng)暴：變行政性審計(jì)為程序性審計(jì)
從根本上講，制度層面的改革注定比之一個(gè)人或幾個(gè)人的決心，更有助于緩解吏治之痛，惟其如此，“審計(jì)風(fēng)暴”這樣的詞才會(huì)逐漸淡出我們的視線。
    近日，中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心和新華網(wǎng)聯(lián)合進(jìn)行了一項(xiàng)題為“你是否為審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華擔(dān)心”的民意調(diào)查，共有5200名網(wǎng)友參與，結(jié)果有76%的人擔(dān)心李金華可能遭受打擊報(bào)復(fù)。這種擔(dān)心并不多余，因?yàn)榇舜螌徲?jì)所引起的風(fēng)暴的確給很多機(jī)構(gòu)和人員帶來(lái)了利益損失，勢(shì)必多多得罪。
    國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)工作，雖然有審計(jì)法等法律作依據(jù)，但由于法治政府的建設(shè)在很多方面才剛剛起步，審計(jì)工作必然帶有很強(qiáng)的行政性特征。主要表現(xiàn)是——審計(jì)往往具有行政性，缺乏明確的法律依據(jù)，即使有法律依據(jù)，有時(shí)也取決于高級(jí)行政官員的重視程度；同時(shí)，在審計(jì)過(guò)程中需要承擔(dān)責(zé)任的官員往往是下級(jí)，在被審計(jì)之后，往往處于被動(dòng)的地位。行政性審計(jì)的這些特征，使得審計(jì)工作運(yùn)作不穩(wěn)定，壓力巨大，除非實(shí)行信息封鎖，否則將導(dǎo)致?tīng)?zhēng)論不斷，雖然審計(jì)風(fēng)暴讓審計(jì)官員成了英雄，但也容易對(duì)審計(jì)官員形成無(wú)形的工作壓力，如果有關(guān)部門(mén)不正常運(yùn)作，或者有些利益受到損失的個(gè)人惱羞成怒，將可能給審計(jì)官員帶來(lái)各種各樣的打擊報(bào)復(fù)。
　　而要使審計(jì)工作穩(wěn)定正常運(yùn)作，就要使審計(jì)工作從行政性審計(jì)走向程序性審計(jì)，從而使審計(jì)署的“英雄行為”轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘９ぷ骰顒?dòng)，簡(jiǎn)而言之，讓審計(jì)不再成為風(fēng)暴。與行政性審計(jì)相反，程序性審計(jì)的特征是，審計(jì)部門(mén)依法開(kāi)展審計(jì)工作，只對(duì)法律負(fù)責(zé)，而不必更多依靠行政性權(quán)力的支持；被審計(jì)部門(mén)與審計(jì)部門(mén)之間是法律上的對(duì)等關(guān)系，一旦被審計(jì)部門(mén)有異議，可以依法提出，至少可以在人大相關(guān)會(huì)議上與審計(jì)署有同等的發(fā)言權(quán)，為自己進(jìn)行辯解，不會(huì)因?yàn)橛羞^(guò)錯(cuò)而失去抗辯的權(quán)利，更不會(huì)因?yàn)楦呒?jí)行政性懲罰機(jī)構(gòu)的介入而處于審計(jì)部門(mén)說(shuō)什么就是什么的弱勢(shì)地位；人大也可以就某些特定的審計(jì)案子舉行聽(tīng)證會(huì)，讓某些事實(shí)真相大白。
    當(dāng)前，國(guó)家審計(jì)署的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作已經(jīng)逐步擺脫行政性審計(jì)，而進(jìn)入程序性審計(jì)的初級(jí)階段。其表現(xiàn)主要是國(guó)家審計(jì)署開(kāi)始依法審計(jì)，并且把審計(jì)結(jié)果向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告，向媒體公布。這樣，審計(jì)者和被審計(jì)者在公共空間里有了一個(gè)比較對(duì)等的地位，可以進(jìn)行一定意義上的辯論。不過(guò)，審計(jì)者和被審計(jì)者通過(guò)媒體進(jìn)行的抗辯是非正規(guī)的，要實(shí)現(xiàn)有效抗辯，就需要在人大會(huì)議上引入抗辯機(jī)制，在審計(jì)署做審計(jì)報(bào)告之后，讓有關(guān)部門(mén)有機(jī)會(huì)為自己辯護(hù)，人大也可以據(jù)此進(jìn)行辯論，并最終給出一個(gè)比較公道的說(shuō)法。文/亞博聯(lián)合咨詢(xún)北京經(jīng)濟(jì)觀察員   張　勝