加快制定國有資產(chǎn)法

 　   中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)（2003年8月28日）　　　從憲法視野來看，《國有資產(chǎn)法》應(yīng)該是一部憲法性文件。從民法的視野來看，《國有資產(chǎn)法》的起草應(yīng)首先考慮國有資產(chǎn)的范圍問題。從經(jīng)濟(jì)法的視野來看，《國有資產(chǎn)法》涉及到國家如何行使對(duì)國有資產(chǎn)的管理，以及如何對(duì)國有資產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)。從行政法、刑法的角度來看，《國有資產(chǎn)法》涉及到政府在對(duì)國有資產(chǎn)的管理和對(duì)國有資產(chǎn)經(jīng)營的干預(yù)過程中的有關(guān)法律責(zé)任。
　　到２００１年底，中國國有資產(chǎn)總量達(dá)１０．９３萬億元。在目前中國１２００多家Ａ、Ｂ股上市的企業(yè)中，國有股和法人股占７９％以上，這樣龐大的國有資產(chǎn)，其管理和運(yùn)營是一個(gè)實(shí)踐問題，更是一個(gè)制度問題。中共十六大報(bào)告確立了國有資產(chǎn)管理體制建立的方向，報(bào)告提出將“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”，同時(shí)提出要在“中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)”。這是國有資產(chǎn)管理體制改革的重大突破。２００３年國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》確立了國資管理新體制的基本框架，解決了不少實(shí)踐中的問題。然而，這還只是一個(gè)初步框架，真正成熟和相對(duì)完善的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度還需要依靠未來的《國有資產(chǎn)法》及其配套法規(guī)來確立。
　　國有資產(chǎn)法的立法思路
　　《國有資產(chǎn)法》涉及種種非常復(fù)雜的法律關(guān)系，不能從單向的角度來討論該法。
　　從憲法視野來看，《國有資產(chǎn)法》不應(yīng)該是一個(gè)簡單的部門法，而應(yīng)該是一部憲法性文件。因?yàn)閲匈Y產(chǎn)涉及到全體國民的根本和基本利益。根據(jù)憲法，一切權(quán)力屬于人民，國有資產(chǎn)的所有權(quán)，應(yīng)該屬于全體人民。在我們國家，全國人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，代表人民行使權(quán)力。因此，《國有資產(chǎn)法》的起草應(yīng)該是在這樣一個(gè)憲法基礎(chǔ)上來構(gòu)架其立法框架的。
　　從民法的視野來看，《國有資產(chǎn)法》的起草應(yīng)首先考慮國有資產(chǎn)的范圍問題。國有資產(chǎn)權(quán)是《國有資產(chǎn)法》的核心?！秶匈Y產(chǎn)法》中涉及的國有資產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括國有物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)、債權(quán)和無形產(chǎn)權(quán)。具體來說，國有物權(quán)指的是國有經(jīng)營性資產(chǎn)（如國有企業(yè)）的權(quán)利，國有非經(jīng)營性資產(chǎn)（如行政和事業(yè)性單位、文物等）的權(quán)利，國有資源性資產(chǎn)（如國有土地、森林、草原、礦藏、河流、海洋等資源）的權(quán)利；國有準(zhǔn)物權(quán)指的是對(duì)土地和礦藏等的開發(fā)、開采權(quán)、漁業(yè)的捕魚權(quán)等；國有債權(quán)指的是國家債權(quán)；國有無形產(chǎn)權(quán)指的是國家外交主權(quán)、國旗、國徽以及涉及到國家聲譽(yù)等無形資產(chǎn)的權(quán)利。
　　從經(jīng)濟(jì)法的視野來看，《國有資產(chǎn)法》涉及到國家如何行使對(duì)國有資產(chǎn)的管理，以及如何對(duì)國有資產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)。國家立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)國有資產(chǎn)的宏觀立法，并授權(quán)政府去管理國有資產(chǎn)。某些時(shí)候，政府在管理國有資產(chǎn)過程中，特別是在管理國有經(jīng)營性資產(chǎn)過程中，往往直接干預(yù)國有資產(chǎn)的經(jīng)營事務(wù)（如撤換國有企業(yè)的經(jīng)理）。因此，從世界范圍來看，政府如何扮演好國家與社會(huì)的治理者（宏觀調(diào)控）和國有資產(chǎn)的具體管理者這雙重角色，在那些經(jīng)營性國有資產(chǎn)較多的國家是個(gè)富有挑戰(zhàn)性的問題。
　　從行政法、刑法的角度來看，《國有資產(chǎn)法》涉及到政府在對(duì)國有資產(chǎn)的管理和對(duì)國有資產(chǎn)經(jīng)營的干預(yù)過程中的有關(guān)法律責(zé)任。政府（官員）在管理國有資產(chǎn)過程中造成國有資產(chǎn)流失或者減值，政府對(duì)國有資產(chǎn)的經(jīng)營和干預(yù)有疏忽或有過失責(zé)任，應(yīng)該承擔(dān)何種法律責(zé)任？
　　從上述涉及到的復(fù)雜法律關(guān)系我們可以看到，《國有資產(chǎn)法》的起草不是一件簡單的事。這部法既應(yīng)超越歷史階段（即《國有資產(chǎn)法》不應(yīng)是階段性的產(chǎn)物，不應(yīng)僅僅屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)），也應(yīng)超越現(xiàn)實(shí)的空間（即《國有資產(chǎn)法》不能只規(guī)定單項(xiàng)、個(gè)體的國有資產(chǎn)）。
　　從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來看，《國有資產(chǎn)法》不僅應(yīng)該覆蓋以上國家母法和種種部門法的內(nèi)容，而且更重要的是它應(yīng)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向，處理好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府和國有資產(chǎn)的關(guān)系。
　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府是有限政府，政府的權(quán)力不是沒有邊界的。因此，政府對(duì)國有資產(chǎn)的管理首先應(yīng)該來源于法律上的授權(quán)。政府在得到對(duì)國有資產(chǎn)管理的授權(quán)后，對(duì)國有資產(chǎn)具有守護(hù)之責(zé)。一般來說，政府不應(yīng)該擁有太多的經(jīng)營性資產(chǎn)，政府的主要職責(zé)是治理社會(huì)（包括產(chǎn)權(quán)保護(hù)、合同實(shí)施的保護(hù)以及有限的監(jiān)管職責(zé)），政府對(duì)自己擁有的少量經(jīng)營性國有資產(chǎn)也不應(yīng)該去直接經(jīng)營，而應(yīng)該把經(jīng)營的職責(zé)交給市場(chǎng)，或者交給職業(yè)經(jīng)理人。政府應(yīng)該做政府應(yīng)該做的事，實(shí)行“守法的統(tǒng)治”。
　　國有資產(chǎn)法制定的具體建議
　　在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，由于歷史的原因和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，形成了博大豐饒、數(shù)量龐大的國有資產(chǎn)（尤其是國有企業(yè)等經(jīng)營性國有資產(chǎn)），而且，由于產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清、管理職能不明、政府角色錯(cuò)位，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重，因此，對(duì)國有資產(chǎn)的盤點(diǎn)，對(duì)其關(guān)系的認(rèn)識(shí)和理順不是短期能完成的，在這種條件下來制定一部涵蓋一切、盡善盡美的《國有資產(chǎn)法》，幾乎是一件“不可能完成的任務(wù)”。
　　由此我提出以下建議：
　　一、現(xiàn)有的《國有資產(chǎn)法》應(yīng)更名為《國有資產(chǎn)管理法》或《經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理法》，在條件不成熟時(shí)，應(yīng)盡量把該法的涵蓋面縮小，以名副其實(shí)。
　　二、這部“小法”主要解決四個(gè)問題：一是給新成立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在法律上定位，明確其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；二是明確界定中央國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)與地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)分級(jí)管理國有資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系；三是在國有經(jīng)營性資產(chǎn)和非國有經(jīng)營性資產(chǎn)之間劃定邊界。四是規(guī)定國有資產(chǎn)的交易規(guī)則、定價(jià)機(jī)制以及交易程序等問題。
　　三、該法應(yīng)具備可操作性和可訴性?？刹僮餍灾傅氖窃摲ǖ念C布將提供產(chǎn)權(quán)細(xì)化的具體辦法。可訴性指的是該法應(yīng)規(guī)定有對(duì)抗國有資產(chǎn)管理者的“合適”監(jiān)督者，同時(shí)，當(dāng)國有資產(chǎn)發(fā)生流失和權(quán)屬糾紛時(shí)，能夠訴之于司法機(jī)構(gòu)。
　　四、立法中應(yīng)強(qiáng)調(diào)的問題。
　　１．法治完善的標(biāo)準(zhǔn)
　　完善的法律體系是法治的前提要件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的建立過程中，何謂“完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系”是一個(gè)值得探討的問題。完善的法律體系有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：首先，法律完善和法律體系建立的標(biāo)志并不在于法律的多少，而在于每一個(gè)特定法律在“空間上的填滿度”?也就是單個(gè)具體法律對(duì)社會(huì)生活的覆蓋面。坦率地說，我們現(xiàn)行的立法中，有許多法律是不具有這種空間填滿度的，例如市場(chǎng)主體法中的全民所有制工業(yè)企業(yè)法、中小企業(yè)促進(jìn)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法等法律，可以說是政策性宣言，基本上不能解決實(shí)踐中的問題。其次，法治是否完善的關(guān)鍵在于制定法是否給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展留下了空間。換句話說，在法律體系中，當(dāng)事人意思自治的范圍有多大，這是我們建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的基本出發(fā)點(diǎn)之一。
　?。玻⒎☉?yīng)與憲法、憲政協(xié)調(diào)發(fā)展
　　首先，憲法的權(quán)威應(yīng)該得到最大的尊重與維護(hù)要使憲法成為我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系建立的原點(diǎn)和準(zhǔn)則，憲法要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供空間。作為根本大法的憲法，應(yīng)該成為所有立法的出發(fā)點(diǎn)和準(zhǔn)則。我們對(duì)現(xiàn)有法律的修改和新法律的制定都應(yīng)以憲法為據(jù)。其次，目前的憲法本身需要修改。憲法除對(duì)公民的人身權(quán)、自由權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利作出規(guī)定外，還應(yīng)增加對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。應(yīng)刪除一些不合時(shí)宜的規(guī)定，如對(duì)國有企業(yè)的特別待遇等的規(guī)定。這樣，憲法既是公民權(quán)利保護(hù)法，同時(shí)，又是政府權(quán)力限定法。而憲政則是建立在完善的憲法基礎(chǔ)上的法治與民主政治。從廣義上講，憲政與法治就是保護(hù)某些基本的個(gè)人權(quán)利不受制于政府武斷行為的一種承諾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的建立應(yīng)該與憲政協(xié)調(diào)發(fā)展。
　?。常⒎☉?yīng)注重發(fā)揮人大專門委員會(huì)和專家的作用
　　在立法中，政府部門往往表現(xiàn)出強(qiáng)烈的立法沖動(dòng)。政府各部門存在立法沖動(dòng)的原因在于政府有一種潛在的想法，認(rèn)為立法可以擴(kuò)大政府的職權(quán)，特別是擴(kuò)大特定部門的職權(quán)。事實(shí)上，立法并不意味著是對(duì)政府的授權(quán)，而可能恰恰相反，是對(duì)政府的控權(quán)。那些熱衷于提出一系列立法建議的政府部門應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，法律的制定和實(shí)施是存在著立法成本和執(zhí)行成本的，同時(shí)那種以部門利益為基準(zhǔn)的立法最終結(jié)果只會(huì)導(dǎo)致政府的越權(quán)行為。
　　應(yīng)在立法中更多的發(fā)揮人大專門委員會(huì)的作用。在議案提出、審議、通過的整個(gè)立法程序中，人大專門委員會(huì)起到一個(gè)核心的作用。根據(jù)《憲法》第７０條的規(guī)定，各專門委員會(huì)的職責(zé)是在全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案，專門委員會(huì)的審議在法律議案的通過中是極重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。
　　要保證專門委員會(huì)審議報(bào)告的科學(xué)性，以進(jìn)一步保障立法的科學(xué)和權(quán)威，首先要保證專門委員會(huì)組成的科學(xué)性和人員的專業(yè)性，應(yīng)增加專門委員會(huì)中專家的數(shù)量，把特定領(lǐng)域內(nèi)全國最好的專家集中起來進(jìn)入專家委員會(huì)或成立專家組，并在職責(zé)、編制、經(jīng)費(fèi)方面給予保障。
　?。矗⒎☉?yīng)加強(qiáng)法律的可訴性和可操作性
　　從法律的本質(zhì)而言，每部制定出來的法律都應(yīng)具有可訴性和可操作性。法律的可訴性指的是法律制定出來就應(yīng)該有配套的程序性規(guī)定，人們可以據(jù)以訴訟到法院。法律的可操作性指的是一部法律制定出來，應(yīng)該具備法律的可執(zhí)行性，有執(zhí)行法律的程序和手段。然而，在現(xiàn)行立法中，法律的可訴性和可操作性沒有得到應(yīng)有的重視，這直接影響了現(xiàn)行立法的權(quán)威。因此，在未來的立法中，應(yīng)加強(qiáng)法律的可訴性和可操作性，不具備可訴性和可操作性的法律應(yīng)不立或少立。
　　增強(qiáng)法律可訴性和可操作性的一個(gè)重要途徑是讓最高人民法院更多地參與立法。在目前的法律制定中，最高法院的參與較少。事實(shí)上，每一部法律都要執(zhí)行，法院對(duì)立法的可執(zhí)行性、可訴性有較大的發(fā)言權(quán)。（李曙光）