新商務(wù)部任重而道遠(yuǎn)

    從2003年開始，新一屆政府將對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部與國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)原來(lái)負(fù)責(zé)工業(yè)與國(guó)內(nèi)商業(yè)的部門進(jìn)行了合并，結(jié)束了五十年來(lái)對(duì)內(nèi)、對(duì)外貿(mào)易管理部門分立、分開的歷史。這標(biāo)志著國(guó)家對(duì)對(duì)外貿(mào)易從依照經(jīng)濟(jì)計(jì)劃壟斷經(jīng)營(yíng)，到依靠行政審批施行管制，到政策引導(dǎo)下的放開經(jīng)營(yíng)的管理模式的演進(jìn)已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)全新的階段。
　　筆者認(rèn)為，商務(wù)部這一政府機(jī)構(gòu)的成立是順應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展目前階段的需要。但是許多人也許會(huì)問(wèn)：其他國(guó)家的機(jī)構(gòu)設(shè)置是否有類似的情況？或者我們是否在向其他國(guó)家學(xué)習(xí)？
　　事實(shí)上，從形式上看，目前世界上除了轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家之外，鮮有對(duì)外貿(mào)易單獨(dú)設(shè)立一個(gè)部的情況。例如新加坡是貿(mào)易與工業(yè)部，日本是通產(chǎn)?。促Q(mào)工部），美國(guó)是商務(wù)部（內(nèi)設(shè)國(guó)際貿(mào)易局并下轄外部商務(wù)服務(wù)局）。各國(guó)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置都有其各自的原因，形式相近但是職責(zé)任務(wù)不盡相同。
　　新加坡是一個(gè)自由港，它的貿(mào)工部完全是按照自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求來(lái)行使政府職責(zé)的；日本的通產(chǎn)省是以二次世界大戰(zhàn)中保留下的戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)管理部門人員為基礎(chǔ)組建的。其對(duì)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易的影響非常之大。日本企業(yè)自愿將通產(chǎn)省發(fā)出的“行政指引”奉為指令，遵照實(shí)施。盡管日本實(shí)行的是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是由于日本基本沒(méi)有人力資源之外的其他資源，又沒(méi)有能足以消化其人力資源供給的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)的管理思路有效幫助了日本在短時(shí)期內(nèi)出人意料地發(fā)展成了僅次于美國(guó)的世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。以至于后來(lái)，其主要貿(mào)易伙伴美國(guó)數(shù)次發(fā)起“貿(mào)易法三零一條款”調(diào)查，通過(guò)多雙邊談判約束日本通過(guò)“行政指引”對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理。時(shí)至今日，通產(chǎn)省的行政及政策手段的操作空間已經(jīng)大大地縮小了。令人遺憾的是，恰逢其時(shí)，日本的經(jīng)濟(jì)也陷入了十多年的低谷，目前還看不到起色。這其中與政府經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)的因由是非，值得我們深入地加以研究。在貿(mào)易促進(jìn)方面值得一提的是，日本政府在其主要貿(mào)易伙伴美國(guó)的每一個(gè)主要的州政府內(nèi)，都派駐有經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦公室。為日本企業(yè)出口提供幫助。
　　美國(guó)的商務(wù)部與中國(guó)的商務(wù)部則有很大的不可比性。美國(guó)有世界上最健全的自由企業(yè)制度。自從解除了戰(zhàn)時(shí)遺留下來(lái)的航空業(yè)壟斷后，就不存在任何政府主導(dǎo)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策了。唯一一次例外是對(duì)克萊斯勒汽車公司提供過(guò)一次性的幫助。而對(duì)紡織行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策則至少在表面上是強(qiáng)調(diào)夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助從業(yè)人員轉(zhuǎn)業(yè)，有別于“行業(yè)目標(biāo)”（industry targeting）類的產(chǎn)業(yè)政策。在美國(guó)國(guó)內(nèi)，商業(yè)方面的各種法規(guī)也相對(duì)健全，基本上不需要政府部門有什么作為。在對(duì)外貿(mào)易政策方面，由內(nèi)閣成員級(jí)的美國(guó)貿(mào)易談判代表辦公室負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)和對(duì)外談判。然而，商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)、研究和服務(wù)的職能就比較突出了。例如，商務(wù)部外部商務(wù)服務(wù)局及其下屬的海外商務(wù)處為任何有需求的美國(guó)企業(yè)提供多種“交鑰匙”式的商務(wù)安排。這也是美國(guó)國(guó)會(huì)唯一批準(zhǔn)的一項(xiàng)允許政府收費(fèi)的商務(wù)服務(wù)項(xiàng)目。
　　歐盟則是一個(gè)特例。各成員國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策和共同農(nóng)業(yè)政策由歐盟委員會(huì)掌管。工業(yè)產(chǎn)業(yè)則由各國(guó)自行管理。
　　中國(guó)商務(wù)部的工作與以上各經(jīng)濟(jì)體都不一樣。較為接近的是日本通產(chǎn)省，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌尚未完成等各種原因，商務(wù)部的具體工作要比日本通產(chǎn)省復(fù)雜得多。
　　中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體在對(duì)政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策的制定方面還沒(méi)有多大的影響力。其原因是多方面的，集體談判機(jī)制及相關(guān)中介組織發(fā)育不全；信息不對(duì)稱；主觀上習(xí)慣于依賴國(guó)家來(lái)指令等等。在貿(mào)易政策制定過(guò)程中缺乏利益集團(tuán)的互動(dòng)，企業(yè)聽政府的話，執(zhí)行政府既定的貿(mào)易政策，實(shí)際上進(jìn)一步加重了商務(wù)部制定正確政策的工作難度。情況的改善需要假以時(shí)日。所以在這里也就不用侈談什么企業(yè)在貿(mào)易政策方面對(duì)新商務(wù)部有什么要求了。目前中國(guó)企業(yè)所能期盼的，也就是商務(wù)部能夠在其職責(zé)范圍內(nèi)做到的是，利用其行政、信息資源在國(guó)內(nèi)外多方面、多層次地為企業(yè)提供服務(wù)。這是中國(guó)加入WTO，參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中企業(yè)界對(duì)新商務(wù)部寄予的希望。
　　上世紀(jì)五十年代，對(duì)外貿(mào)易行政主管部門從中央政府貿(mào)易部獨(dú)立出來(lái)是因?yàn)閷?duì)外貿(mào)易的重要性?，F(xiàn)在，產(chǎn)業(yè)政策主管部門與對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策主管部門合并也是因?yàn)閷?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重要性。分而復(fù)合，并不是在兜圈子。今天對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易面臨的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，使商務(wù)部制定貿(mào)易政策工作的內(nèi)容和要求已經(jīng)與五十年前截然不同了。
　　五十年前新中國(guó)面臨的國(guó)際生存環(huán)境十分嚴(yán)酷。“對(duì)外貿(mào)易服從外交政策的需要”的政策優(yōu)先序是一種基于現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈的選擇。而且實(shí)際上，這樣的考慮與當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的狀況并不產(chǎn)生根本的沖突。當(dāng)時(shí)中國(guó)的工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，尚不能滿足自身消費(fèi)和生產(chǎn)建設(shè)的需要。時(shí)逾境遷，五十年后的今天，從目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放的現(xiàn)狀和發(fā)展需要來(lái)看，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策的制定必須以國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)。對(duì)外政策應(yīng)該是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策的延伸，并服務(wù)于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策。
　　但是，根據(jù)現(xiàn)階段公布的新商務(wù)部的“三定方案”（職責(zé)、人員、機(jī)構(gòu)）來(lái)看，尚難斷定制定對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策的基本出發(fā)點(diǎn)和政策目標(biāo)要求是否已超越了形式上的“合并”而在更全局的基礎(chǔ)上設(shè)定了新的基準(zhǔn)。有些問(wèn)題可能要認(rèn)真加以考慮。
　　首先，組織形式的合并相對(duì)于制定政策指導(dǎo)思想的調(diào)整而言要容易些。而“拆廟不趕和尚”的合并方式，不能自動(dòng)達(dá)到新商務(wù)部工作人員在政策思想認(rèn)識(shí)方面的統(tǒng)一。防范不同政策主管部門合并后“貌合神離”的局面，有待于對(duì)制定對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策的出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行全新的探討，有待于新商務(wù)部人員素質(zhì)的進(jìn)一步提升，更有仗于新一任商務(wù)部長(zhǎng)們的領(lǐng)導(dǎo)決心。
　　其次，中國(guó)目前國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)外貿(mào)易依存度高于我們的主要貿(mào)易伙伴；對(duì)外貿(mào)易政策手段的操作空間受到了WTO義務(wù)的約束；人均資源占有率低下；就業(yè)壓力日增，農(nóng)村勞動(dòng)力的出路不清晰等等都是我們?cè)O(shè)計(jì)政策的限制條件。從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求出發(fā)，把握經(jīng)濟(jì)全球化的脈搏，著眼于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易的有機(jī)聯(lián)系，從政策效果出發(fā)制定對(duì)外貿(mào)易政策并在國(guó)內(nèi)外予以切實(shí)實(shí)施，是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。
　　最后要著重指出的是，自1989年起我們初步建成了一個(gè)買方市場(chǎng)。開始由生產(chǎn)主導(dǎo)型的社會(huì)向消費(fèi)主導(dǎo)的社會(huì)轉(zhuǎn)型。社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中主要矛盾的主要方面由生產(chǎn)轉(zhuǎn)向了消費(fèi)。在代表各個(gè)階層或各利益集團(tuán)的民主政府中,主要矛盾的主要方面的代表權(quán)是否缺失了? 很明顯，在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和整個(gè)加入WTO的談判協(xié)調(diào)過(guò)程中，“產(chǎn)銷矛盾”是指生產(chǎn)與銷售的矛盾，這個(gè)“銷”也是生產(chǎn)者，消費(fèi)者的利益是不被包括在其中的。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，基于物權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)對(duì)消費(fèi)者提供了基本的保障。消費(fèi)者利益集團(tuán)還可以通過(guò)運(yùn)作政治，影響立法達(dá)到利益平衡。從中國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，這兩方面的成熟還需要時(shí)間。所以轉(zhuǎn)型期間，政府機(jī)構(gòu)責(zé)無(wú)旁貸地應(yīng)該起到轉(zhuǎn)承的作用。遍觀政府各部委的設(shè)置，似乎唯有商務(wù)部適合平衡、協(xié)調(diào)此類的利益沖突。我們?cè)谒枷胗^念上和新商務(wù)部的“三定方案”中，對(duì)此是否有所考慮或具體安排呢？抑或在內(nèi)外一體的制定經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策的框架中，消費(fèi)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)怎樣才不被遺忘呢？

■(作者為北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、中恒信律師事務(wù)所國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易顧問(wèn))