《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》解讀之一

實(shí)行能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控(以下稱能耗雙控)是黨中央、國(guó)務(wù)院加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度性安排，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要抓手。近日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》(發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《方案》)，明確了新時(shí)期做好能耗雙控工作的總體要求、主要目標(biāo)、工作任務(wù)和保障措施，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，將對(duì)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)發(fā)揮重要支撐作用。

一、做好能耗雙控工作對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和具有重要意義

能源活動(dòng)產(chǎn)生的二氧化碳排放占我國(guó)二氧化碳排放的絕大頭。無(wú)論從國(guó)內(nèi)實(shí)踐還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，節(jié)能和提高能效都是減少能源活動(dòng)二氧化碳排放的有效途徑。

持續(xù)提高能源利用效率有利于降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源和碳排放增長(zhǎng)的依賴。能源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)支撐，要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與碳排放增長(zhǎng)逐步“脫鉤”，提高能效正是實(shí)現(xiàn)“脫鉤”的重要舉措，國(guó)際能源署也將節(jié)能和提高能效視為全球能源系統(tǒng)二氧化碳減排的最主要途徑。我國(guó)自“十一五”開(kāi)始將單位GDP能耗降低作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要約束性指標(biāo)之一，三個(gè)五年規(guī)劃期以來(lái)，在該指標(biāo)的引領(lǐng)和倒逼下，我國(guó)大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后工藝設(shè)備，實(shí)施重點(diǎn)節(jié)能工程，推廣節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品，能源利用效率持續(xù)提升，碳排放強(qiáng)度不斷降低，單位GDP能耗強(qiáng)度累計(jì)下降42%以上，單位GDP碳排放強(qiáng)度累計(jì)下降48%以上，以能源消費(fèi)年均4.3%的增速支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均8.3%的增長(zhǎng)，能源消費(fèi)彈性系數(shù)從“十五”時(shí)期的1.25下降到“十三五”時(shí)期的0.49，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源和碳排放增長(zhǎng)的依賴大幅降低，發(fā)展質(zhì)量顯著提升。

合理控制能源消費(fèi)總量有利于推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。上世紀(jì)90年代以來(lái)，全球?qū)夂蜃兓瘑?wèn)題的認(rèn)識(shí)不斷深化，國(guó)際社會(huì)逐步意識(shí)到，必須通過(guò)節(jié)能大幅降低能源消費(fèi)總量，才能盡快減少二氧化碳排放，并為加速替代化石能源提供有利條件。美歐主要發(fā)達(dá)國(guó)家在碳排放達(dá)峰前，人均能源消費(fèi)量都經(jīng)歷了先增長(zhǎng)再飽和再下降的過(guò)程。2000-2019年，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)人均能源消費(fèi)量分別從11.1噸、6.1噸、5.6噸、5.8噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到9.8噸、5.4噸、4.0噸、5.0噸標(biāo)準(zhǔn)煤，從而推動(dòng)能源消費(fèi)總量下降，為實(shí)現(xiàn)碳總量減排提供了重要基礎(chǔ)。目前，已達(dá)峰的發(fā)達(dá)國(guó)家仍將節(jié)能和降低能源消費(fèi)總量作為實(shí)現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵措施，早在1973年就實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的德國(guó)，提出了2050年能源消費(fèi)量比2008年降低50%的雄心目標(biāo)。為此，我國(guó)要如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，也必須在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善用能需求的前提下，持續(xù)提升能效水平，合理控制能源消費(fèi)總量，以較低峰值水平實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，并為實(shí)現(xiàn)碳中和愿景打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、完善能耗雙控制度是推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和工作的重要舉措

“十四五”是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的關(guān)鍵期和窗口期，能耗雙控是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的重要舉措。在碳達(dá)峰、碳中和工作開(kāi)局起步的關(guān)鍵階段印發(fā)《方案》，進(jìn)一步完善能耗雙控制度設(shè)計(jì)和工作舉措，可謂正當(dāng)其時(shí)。

能耗雙控是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵支撐。我國(guó)將用全球歷史上最短的時(shí)間從碳達(dá)峰過(guò)渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放強(qiáng)度降幅。煤炭仍是我國(guó)能源安全的壓艙石，化石能源消費(fèi)仍占據(jù)大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制閥門?！斗桨浮诽岢鐾苿?dòng)能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效發(fā)揮了能耗雙控倒逼的制度優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)快速調(diào)整和高比例、大規(guī)模的可再生能源替代。未來(lái)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶來(lái)的減碳潛力將越來(lái)越明顯，但到2030年仍有75%左右能源消費(fèi)需要依靠化石能源來(lái)滿足?！斗桨浮诽岢鲅芯繉?duì)化石能源消費(fèi)進(jìn)行控制的考核指標(biāo)，并將各省份能源要素高質(zhì)量配置、深度挖潛節(jié)能潛力等作為重要考核內(nèi)容?！斗桨浮诽岢鐾苿?dòng)地方實(shí)行用能預(yù)算管理，推動(dòng)能源要素向單位能耗產(chǎn)出效率高的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目?jī)A斜，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，這樣既可以改變粗放增長(zhǎng)慣性、有效降低碳中和的壓力，也可以減少資本和資產(chǎn)擱淺，降低不必要的投資損失。

能耗雙控是加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要抓手。我國(guó)是全球最大的發(fā)展中國(guó)家，2030年之前經(jīng)濟(jì)社會(huì)還將持續(xù)較快發(fā)展，能源需求保持剛性增長(zhǎng)，在較快的經(jīng)濟(jì)增速下實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰任務(wù)十分艱巨。與此同時(shí)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤、能效水平偏低的問(wèn)題突出，成為加快綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要制約?！斗桨浮诽岢鰢?yán)格控制能耗強(qiáng)度，倒逼轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持和強(qiáng)化節(jié)約優(yōu)先、效率優(yōu)先方針的同時(shí)，進(jìn)一步體現(xiàn)了推動(dòng)各地區(qū)更加注重提高發(fā)展的質(zhì)量和效益的導(dǎo)向。《方案》提出堅(jiān)決管控高耗能、高排放項(xiàng)目，加強(qiáng)窗口指導(dǎo)、實(shí)施清單管理，對(duì)不符合要求的“兩高”項(xiàng)目，各地區(qū)要嚴(yán)把節(jié)能審查、環(huán)評(píng)審批等準(zhǔn)入關(guān)，金融機(jī)構(gòu)不得提供信貸支持。既抓住了當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和工作的當(dāng)務(wù)之急和重中之重，也進(jìn)一步彰顯了黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展的堅(jiān)定決心?！斗桨浮诽岢鰧?duì)超額完成激勵(lì)性可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)能源消費(fèi)總量考核。在當(dāng)前可再生能源尚不能大規(guī)模替代化石能源的情況下，既堅(jiān)持了必要的能源消費(fèi)總量控制，又對(duì)加大可再生能源消費(fèi)形成了有效激勵(lì)。

三、強(qiáng)化能耗雙控制度的導(dǎo)向性和執(zhí)行力，提升碳達(dá)峰碳中和工作效能

能耗雙控的核心是提高能源利用效率，根本目的是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。《方案》提出的能耗雙控目標(biāo)和各項(xiàng)舉措將有效提升碳達(dá)峰、碳中和治理能力。

《方案》進(jìn)一步強(qiáng)化了能耗雙控制度的導(dǎo)向性。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，必須強(qiáng)化戰(zhàn)略謀劃和系統(tǒng)性思維?！斗桨浮穱@統(tǒng)籌處理發(fā)展和減排、整體和局部、激勵(lì)和約束三個(gè)關(guān)系提出了相關(guān)要求。在發(fā)展和減排方面，要求各地區(qū)各部門統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與能耗雙控工作的關(guān)系，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，有力保障能源安全，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。在整體和局部方面，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，結(jié)合地方實(shí)際，差別化分解能耗雙控指標(biāo)，確保完成國(guó)家目標(biāo)任務(wù);增加能耗總量管理彈性，對(duì)國(guó)家重大項(xiàng)目、可再生能源發(fā)展等實(shí)行能耗統(tǒng)籌，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用能。在激勵(lì)和約束方面，對(duì)能源利用效率提升、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化成效顯著的地區(qū)加強(qiáng)激勵(lì)，鼓勵(lì)地方超額完成能耗強(qiáng)度降低目標(biāo);未達(dá)到能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)進(jìn)度要求的地區(qū)，對(duì)高耗能項(xiàng)目實(shí)行緩批限批。同時(shí)，嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

《方案》進(jìn)一步強(qiáng)化了能耗雙控制度的執(zhí)行力。如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)是一場(chǎng)硬仗，制度設(shè)計(jì)上需要先立后破和強(qiáng)有力的保障措施?！斗桨浮诽岢隽艘幌盗猩罨芎碾p控機(jī)制改革的舉措，包括推行用能指標(biāo)市場(chǎng)化交易、建立用能預(yù)算管理體系、深化節(jié)能審查制度改革等，釋放了強(qiáng)烈的政策信號(hào)。同時(shí)，為了提高制度執(zhí)行力，提出了一系列保障措施。一是在部門分工方面，明確了政策銜接、統(tǒng)計(jì)核算和協(xié)調(diào)推進(jìn)等措施。二是在預(yù)警調(diào)控方面，提出了完善重點(diǎn)用能單位能源利用狀況報(bào)告制度、發(fā)布能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表等措施。三是在能力建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察、能源計(jì)量和統(tǒng)計(jì)等支撐，健全節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系和節(jié)能法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。四是在隊(duì)伍建設(shè)方面，加大對(duì)各級(jí)地方政府和用能單位節(jié)能管理人員的培訓(xùn)力度，充實(shí)基層能源統(tǒng)計(jì)人員力量。

在新形勢(shì)下，能耗雙控制度將會(huì)發(fā)揮更加積極的作用，進(jìn)一步促進(jìn)各地區(qū)各部門深入推進(jìn)節(jié)能降耗工作，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，加快推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。

(作者：孫穎、谷立靜　國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所)