破除“兩道門”動真格了

近日，國務(wù)院常務(wù)會議提出，在保障政府投入，加強非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，推進(jìn)投融資體制改革，發(fā)揮市場機制作用，同等對待各類投資主體，利用特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項目建設(shè)與運營，促進(jìn)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)。

加強城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，既能拉動有效投資和消費，又能增強城市綜合承載能力、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，同時可以紓緩產(chǎn)能過剩的壓力，無疑將成為"穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生"的重要抓手。但目前急需解決的問題是"錢從哪來"。

投資主體的多元化、投融資渠道的市場化，是情勢所迫，更是大勢所趨。

經(jīng)過多年發(fā)展，我國民間投資總量比重穩(wěn)步提高、投資結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，尤其在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展承壓的環(huán)境下作用尤為重要，更令人對其接棒新一輪投資主角充滿期待。剛剛公布的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，固定資產(chǎn)投資增長降至20.1%的10年來最低水平，而同期民間投資則實現(xiàn)了23.4%的增幅，占全社會固定資產(chǎn)投資的比重提高到63.7%，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

引導(dǎo)民資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，解決的不只是資金來源問題，更會以其產(chǎn)權(quán)相對清晰、獨立承擔(dān)投資風(fēng)險的優(yōu)勢，給壟斷性較強的市政建設(shè)領(lǐng)域引入競爭機制，并產(chǎn)生"鯰魚效應(yīng)"，從而提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的質(zhì)量和效率。

從法律法規(guī)層面看來，目前放松民間資本準(zhǔn)入已經(jīng)沒有太多禁區(qū)。但在實際執(zhí)行中，民間資本要想自如地進(jìn)入某些行業(yè)和領(lǐng)域，還或多或少存在"不能進(jìn)、不敢進(jìn)"的窘境。

不能進(jìn)，是因為有道"玻璃門"--看似毫無障礙，但規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和條件不夠明確，"不得其門而入"；不敢進(jìn)，則是因為有道"彈簧門"--缺少合理的投資回報機制，即使進(jìn)入也無法獲得合理收益，最后還是給"彈出來"。

目前各地市政建設(shè)領(lǐng)域市場化程度普遍偏低，也有一些特殊原因。比如基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性強，政府主導(dǎo)投資可以減少資本的逐利性對公共性的擠壓，實施對公共物品價格的管控；比如市政管網(wǎng)等領(lǐng)域存在自然壟斷性，重復(fù)競爭會造成無效投資；再比如市政項目資金初始投入大、持續(xù)時間長、投資回報慢，單個民企多無力承擔(dān)。

但這些問題并非無解。從國際經(jīng)驗看，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資大多經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)到私人投資再到公私合作的過程，其間已經(jīng)總結(jié)出不少可資借鑒也很成熟的投融資模式，如發(fā)行股票、特許權(quán)經(jīng)營、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等。

事實上，這些年我國城市在這方面探索已有不少成功的先例。比如不少城市在污水處理、垃圾處理項目中采取了社會資本競爭進(jìn)入、政府購買公共服務(wù)的方式，已經(jīng)成為民資參與度高、多方共贏的范例；北京地鐵4號線的投資采取通行的PPP模式，在對項目公益性和營利性進(jìn)行量化的基礎(chǔ)上，廣泛吸引社會資本參與營利性部分，提高了資金使用效率和項目管理水平，確保了市政項目的持續(xù)性和公益性。

所謂"玻璃門"和"彈簧門"，說到底是一道利益關(guān)。眼下最關(guān)鍵、最緊迫的是要厘清政府和市場的邊界，給民營資本的進(jìn)入設(shè)計出明確的可操作的具體路徑，建立起合理的可持續(xù)回報機制，將"同等對待各類投資主體"的原則落到實處。

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)營性領(lǐng)域，政府尤其應(yīng)把"錯裝的手"拿開，把盈利空間讓渡給更有活力的社會資本。政府的精力要更多地放在維持市場機制有效運行、維護(hù)社會公眾利益方面，如建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為資本獲得合理回報創(chuàng)造條件；如通過對企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)利益補償、給予適當(dāng)特許權(quán)利、控制關(guān)鍵服務(wù)的價格審核權(quán)等手段，保證基礎(chǔ)設(shè)施的公共性。

市政地下管網(wǎng)、污水處理、地鐵輕軌等六大城市基礎(chǔ)設(shè)施重點任務(wù)的建設(shè)，將至少拉動數(shù)萬億元投資，進(jìn)而激發(fā)出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)這一"最大內(nèi)需潛力"；而以此為契機進(jìn)行投融資體制改革，則為更大范圍、更大規(guī)模的市場化攻堅打下基礎(chǔ)，從而釋放出巨大的改革紅利。這正是推動社會資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的重要意義所在。