警惕“軟危機(jī)”

中央將未來20年定位為重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，提出了全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)。許多學(xué)者也估計，中國的現(xiàn)代化將出現(xiàn)一個新的黃金時期。同時，我們也要警惕各個領(lǐng)域里正在滋長的不健康的暗流，個別地方已有苗頭出現(xiàn)的政權(quán)“軟危機(jī)”現(xiàn)象便是一例。《南風(fēng)窗》記者特意采訪了對此問題素有研究的蕭功秦先生。

什么是“軟危機(jī)”？

《南》：蕭教授，“軟危機(jī)”是一個新詞匯，請問出現(xiàn)“軟危機(jī)”意味著什么？

蕭功秦：所謂“軟危機(jī)”，指的是一種地方政治的失控狀態(tài)。其實(shí)就是一個地方的政治形成了一個完整庇護(hù)網(wǎng)的模型。這個模型的主體是一級的地方行政官員，與他相關(guān)的有四種人。一種是這個官員的“恩主”，也就是可以庇護(hù)他的上級；一種是他的下級，是他的被庇護(hù)者；一種是他的左手，來自地方的政法體系官員；有些模型里這個主體還有右手，也就是部分地方的黑社會勢力。

我們可以發(fā)現(xiàn)這樣一個地方官場的蜘蛛網(wǎng)圖景：蛛網(wǎng)中心，是一個地方官員，他作為一個模型中的主體，幾乎如魚得水，無所不能：他自己不敢做的違法的事，可以由黑社會勢力代勞；黑社會擺不平的事，或黑社會搞砸了的事，可以動用他所控制的地方司法體系的力量來避免司法制裁；捂不住蓋子了可以到他的上級“恩主”那里去尋求庇護(hù)。而在他的下方，則有著眾多他所提攜的下級官員，向其提供源源不斷的效忠與進(jìn)貢。這個體系的內(nèi)在力量，則是靠一層層的庇護(hù)網(wǎng)之間的私人利益交換。也就是說，通過授官、行賄、進(jìn)貢來維持這種官員之間、以及官員與地方勢力之間的“互利”關(guān)系。

一個地方如果存在了這樣一個體系的話，實(shí)際上就形成了一個發(fā)展中的“軟危機(jī)”。這是一種不死不活的危機(jī)狀態(tài)。雖然不存在街頭式的反復(fù)的社會政治沖突，然而，這種地方庇護(hù)網(wǎng)的伸張卻形成與國家權(quán)威分庭抗禮的、彌漫整個社會的離心力量。中央政府的命令貫徹機(jī)制名存實(shí)亡，以致根本無力與尾大不掉的分利集團(tuán)和社會犯罪集團(tuán)進(jìn)行斗爭。這就形成一種既沒有現(xiàn)代化的秩序，又沒有劇烈的兩極政治震蕩的“不死不活”的“混沌”的失范局面。

這種地方庇護(hù)網(wǎng)一旦形成，具有不斷向縱深發(fā)展的能力。它具有強(qiáng)大的自我復(fù)制、自我循環(huán)、自我強(qiáng)化的能力。地方官員、企業(yè)家、平民百姓都會被這個體系分為網(wǎng)內(nèi)和網(wǎng)外兩種人。網(wǎng)內(nèi)人可以分享利益，而網(wǎng)外人則接受盤剝。任何想潔身自好的人都會被排斥在體系之外，成為體制內(nèi)的“被遺棄者”或失敗者。如果不想被盤剝，惟一出路就是進(jìn)入體系，接受這張網(wǎng)的游戲規(guī)則。在這種地方關(guān)系網(wǎng)的支配下，最后往往會形成與社會公眾利益相對抗的強(qiáng)勢的、排他性的分利集團(tuán)。這在國際上已經(jīng)早為學(xué)者們關(guān)注，被某些學(xué)者稱為政權(quán)的“蘇丹化”現(xiàn)象。如人們所熟知的菲律賓的馬科斯政權(quán)、古巴革命以前的巴蒂斯塔政權(quán)以及以吃人肉而著稱于世的中非帝國博卡薩皇帝政權(quán)等等，均可以看作是較為典型的蘇丹化政權(quán)（Sultanistic Regime）。整個政權(quán)都已經(jīng)蘇丹化了，國家與“蘇丹”的私產(chǎn)沒有明確的界限。

《南》：這個“軟危機(jī)”狀態(tài)是在什么歷史條件下形成的？

蕭：這些國家都是在由不發(fā)達(dá)國家向現(xiàn)代化國家轉(zhuǎn)軌的道路上出現(xiàn)“軟危機(jī)”的，因此我們也可以稱之為現(xiàn)代化的一條歧路。值得注意的是，出現(xiàn)“軟危機(jī)”的國家，在政體上可以是“議會民主”制，也可以是權(quán)威家長制，關(guān)鍵在于它骨子里是一種權(quán)力庇護(hù)網(wǎng)政治。這種庇護(hù)網(wǎng)大到一定程度以后，對其中主體來說，操縱選舉輕而易舉，盡可以披上議會民主的外衣。

而中國已經(jīng)有過“軟危機(jī)”的歷史，那就是袁世凱統(tǒng)治時期。從現(xiàn)代化這個意義上來說，袁世凱并不是什么事都沒有做：他當(dāng)總統(tǒng)時很重視“現(xiàn)代化”，他相當(dāng)重視發(fā)展實(shí)業(yè)、引進(jìn)先進(jìn)的西式教育，對于開學(xué)堂、開工廠和開礦山這些現(xiàn)代化的硬件，他是比較熱心的。但他本人就是一個以北洋系軍政官僚為主體的全國庇護(hù)網(wǎng)的“大恩主”，他的官僚系統(tǒng)完全是以親戚、朋黨、故舊這些私人關(guān)系為基礎(chǔ)的，袁世凱與中央及地方各級要員之間，基本上已經(jīng)形成“恩主”與受庇人之間的私人網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。我們可以清晰地看到早期這種現(xiàn)代化歧路的力量有多大：到最后袁世凱要做皇帝了，因?yàn)楸幼o(hù)網(wǎng)已經(jīng)覆蓋到全國。正是在這個意義上，袁世凱政權(quán)是具有強(qiáng)烈的“軟危機(jī)”傾向的政權(quán)。

袁世凱的例子有其歷史文化基因。我們有5000年的帝國官僚體系的歷史，庇護(hù)網(wǎng)的利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制—行賄和進(jìn)貢在中國歷史上源遠(yuǎn)流長。所以中國的現(xiàn)代化進(jìn)程尤其要注意防止這種“軟危機(jī)”的形成。

“軟危機(jī)”的土壤

《南》：您認(rèn)為在當(dāng)代中國，這種“軟危機(jī)”有一定苗頭？

蕭：實(shí)際上，你們《南風(fēng)窗》雜志的調(diào)查已經(jīng)深入了這個領(lǐng)域。我記得《南風(fēng)窗》有個長篇調(diào)查，說的是曾任河南盧氏縣委書記杜保乾的事。這個人其實(shí)就是中國某些地區(qū)的地方蘇丹化政權(quán)的一個典型的主角。我記得有這樣的情節(jié)，在其繼父死時，他的縣上就有100多輛車遠(yuǎn)赴數(shù)百里外去奔喪，這一次他就收受120萬元。喪場上哭得最厲害的三個官員被他分別授予縣里最要害的三個主管部門的要職。官員的升遷與罷免，完全由他一人說了算，他可以把中央與省的電視廣播完全切斷，縣里只演播他的“光輝形象”，這種情況居然持續(xù)達(dá)三年之久。這不是一個現(xiàn)實(shí)中的活生生的蘇丹式政權(quán)，又是什么？給我印象尤其深的一點(diǎn)是，這個土皇帝概括他所統(tǒng)治的河南盧氏縣的三句話。他說：“沒想到盧氏那么窮，沒想到盧氏人這么聽話，沒想到盧氏人這么愛當(dāng)官?！睋?jù)說這三句話使盧氏人心悅誠服。事實(shí)上，它無意中相當(dāng)傳神地概括了中西部落后地區(qū)地方蘇丹化的三個政治文化生態(tài)條件。第一句話，說的是盧氏縣的極端貧困與愚昧，文化落后，正是這種“人窮志短”的經(jīng)濟(jì)文化條件，致使民間社會缺乏抵制“土皇帝”的信息資源、政治參與能力與精神支點(diǎn)。第二句話，用當(dāng)?shù)厝说脑拋碚f，反映的是“民風(fēng)膽小怕事、不抱團(tuán)，各人只為自己打算?！北R氏人這種一盤散沙式的、不開化的利己主義價值觀，最有利于土皇帝在公共領(lǐng)域“各個擊破”，為所欲為。用一名當(dāng)?shù)馗刹啃稳莸脑?，“杜保乾到盧氏縣，就像羊群里跑進(jìn)了一只狼。把沒有見過世面的盧氏人鎮(zhèn)得服服帖帖?！钡谌湓挿从潮R氏人普遍的“愛當(dāng)官”的政治文化心理。由于落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，盧氏人在官場以外獲取稀有資源的途徑極度缺乏，而給官的權(quán)力完全掌握在當(dāng)權(quán)者個人手里，從而極大提升了“土皇帝”的政治勢位。而杜保乾正是利用這一政治勢位，行使為所欲為的統(tǒng)治。這種情形正是杜這樣的“軟危機(jī)”主體產(chǎn)生的土壤。國內(nèi)許多地方的所謂窩案、黑白結(jié)合案，背后的社會大背景都是這種庇護(hù)網(wǎng)。正是有了庇護(hù)網(wǎng)，才使得官員欲潔身自好亦不得，要么不出事，一出事就是一個班子；甚至官員與黑社會出現(xiàn)結(jié)合。

《南》:今天的中國堪為百多年來的盛世，為何卻有“軟危機(jī)”苗頭？

蕭：回顧歷史，從建國到改革以前的時期，在高度集權(quán)體制下，一次次強(qiáng)大的政治運(yùn)動對各級干部中可能出現(xiàn)的土皇帝，確實(shí)形成了一種強(qiáng)大的威懾力，使當(dāng)權(quán)者違法犯罪的成本與風(fēng)險極高；同時計劃經(jīng)濟(jì)的高度中央集權(quán)，也使當(dāng)權(quán)者通過營私獲利的機(jī)會并不多。而在改革開放以后，一方面是中央經(jīng)濟(jì)權(quán)的下放，使地方官員獲得了更大的自主性，另一方面由于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，地方官僚接觸經(jīng)濟(jì)事務(wù)的機(jī)會空前地增加，客觀上也使各級官員有了以權(quán)力獲取私利的更多機(jī)會與欲求。正如前面所說，正是一級對一級進(jìn)貢的利益，才使蛛網(wǎng)式的庇護(hù)網(wǎng)有了生存的動力。從另一方面看，中國現(xiàn)代化進(jìn)程中監(jiān)督體制的落后則為網(wǎng)的成型提供了更大可能。正是因?yàn)楸O(jiān)督和懲罰機(jī)制的不配套，使得庇護(hù)網(wǎng)形成的風(fēng)險很小。地方的司法體系則由于其任命和收入來源隸屬于地方的人事和財政體系，往往不但不能成為庇護(hù)網(wǎng)的制約力量，反而容易成為這張網(wǎng)的幫兇。

《南》：那么，這樣的庇護(hù)網(wǎng)結(jié)構(gòu)會不會成為大的社會震蕩的源泉？

蕭：在我看來，“軟危機(jī)”很可能在一種表面和平的狀態(tài)下靜悄悄蔓延，在相當(dāng)一個時期內(nèi)不會誘發(fā)大的社會震蕩。我曾在一些媒體上指出，近十年之內(nèi)，由于幾個方面的原因，中國會處于一個穩(wěn)定的發(fā)展黃金期。這主要是因?yàn)?，中國的利益已?jīng)開始多元化，80年代那種保守與激進(jìn)的政治勢力已經(jīng)邊緣化，失去了政治影響力和動員力，對現(xiàn)實(shí)政治中心并不形成挑戰(zhàn)與干擾；經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中雖已出現(xiàn)利益受損集團(tuán)，比如說下崗工人和農(nóng)民，但從總體來說，自改革開放以后，公民的總體利益還是上升的。因此，中國的發(fā)展從基礎(chǔ)層面上看還是相當(dāng)平靜的，不會發(fā)生80年代那種強(qiáng)烈的政治動蕩局面。然而，由于我們的有效監(jiān)督機(jī)制很不健全，個別地方的庇護(hù)網(wǎng)的發(fā)展就很可能在不受阻礙的條件下，在無聲無息中蔓延下去。關(guān)于這一點(diǎn)，中央已經(jīng)高度重視，“三講”就是一種辦法。貫徹“三個代表”重要思想，核心也是如何代表人民群眾的根本利益。

走出現(xiàn)代化歧路的途徑

《南》：您認(rèn)為民主是打破這種庇護(hù)網(wǎng)的最好辦法？

蕭：事實(shí)上，單純靠地方搞普選不一定能解決問題。相反，庇護(hù)網(wǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)展到一定程度，選舉反而會被這張關(guān)系網(wǎng)操縱。如果讓這個盧氏縣直接進(jìn)行選舉，很可能選出的地方首長還是杜保乾。伊拉克不也全民選舉過嗎？結(jié)果大家都看得很清楚了。因?yàn)檫@張網(wǎng)是有自我循環(huán)和自我加強(qiáng)的功能的，它可以庇護(hù)一大批人，使他們成為一個地區(qū)社會上的強(qiáng)勢者，而這批人則會對這張網(wǎng)給予不遺余力的保護(hù)。

《南》：如何能夠使中國在發(fā)展過程中避免走上這條歧路，關(guān)鍵在什么地方？

蕭：首先，干部任用制度的改革可以作為防范地方庇護(hù)網(wǎng)政治的突破口。要防范地方官員內(nèi)部的庇蔭制關(guān)系的形成，有效控制買官賣官現(xiàn)象的蔓延，關(guān)鍵在于對地方主管掌握的近乎壟斷的干部任免權(quán)和任免方式作重大的改革。

其次，地方司法系統(tǒng)必須保持獨(dú)立性，司法系統(tǒng)是保障法治的最后一道防線。地方司法機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)在財政上和干部任免上對地方政府的依附關(guān)系必須徹底改變。正是這種不合理的依附關(guān)系，使得地方司法機(jī)關(guān)無力抗衡地方權(quán)力干預(yù)。

第三，通過制度創(chuàng)新來建立有效的地方民主監(jiān)督機(jī)制，例如，支持鼓勵新聞傳媒對地方政治事務(wù)的有效監(jiān)督，培養(yǎng)一個有效的新聞監(jiān)督體系，可以使得地方的庇護(hù)網(wǎng)及時地暴露在中央政府的視野范圍內(nèi)而不至于在暗中滋生。

當(dāng)然，最根本的是，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與文化教育的過程中，通過制度創(chuàng)新來培養(yǎng)、提高國民政治參與的能力，發(fā)展基層民主制度，這些自上而下與自下而上的雙管齊下的綜合治理手段，才是克服地方蘇丹化的治本之策。

應(yīng)該肯定的是，我們的中央政權(quán)是健康的，中國社會主義的制度化程度還是比較高的，在相當(dāng)?shù)某潭壬?，正是因?yàn)橹醒胝慕】岛蜎Q心，地方政府的庇護(hù)網(wǎng)才沒有進(jìn)一步蔓延開來。因此體制內(nèi)調(diào)整的時間和空間都還是存在的。除了有一個健康的敢負(fù)責(zé)任的中央政府以外，還需要進(jìn)行有效的制度創(chuàng)新，只有這樣，綜合治理才有指望。