載不動地方債務(wù)這許多愁
2011-06-24 12:02:49 來源：亞太博宇
北京市土地儲備貸款總規(guī)模已經(jīng)超過2500億元。而今年1-5月，北京土地出讓總收入不過250.61億元。土地出讓收入難以支撐還債的險局已經(jīng)出現(xiàn)。北京市的土地財政會不會出現(xiàn)危局……
地方債務(wù)繼續(xù)膨脹
國家發(fā)改委日前下發(fā)一份名為《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》的文件。而根據(jù)財政部最新發(fā)布的發(fā)債計劃，今年發(fā)行2000億元的地方債，所募集的資金將優(yōu)先用于保障房建設(shè)。在地方債務(wù)已被認為過度膨脹的形勢下，再為保障房開辟平臺融資，引發(fā)了人們對于地方債務(wù)負擔加劇的擔憂。
近些年來，由于中國的城鎮(zhèn)化進程的加速，地方的融資需求不斷遞增，為滿足地方經(jīng)濟發(fā)展需要，國家批準地方搞了投融資平臺，政府于是用土地等為質(zhì)押通過融資平臺從商業(yè)銀行大量借貸，大搞城市基礎(chǔ)建設(shè)。自2009年以來，地方政府融資平臺債務(wù)不斷放大，從5萬億、6萬億、7萬億、9萬億、再到今年6月1日人民銀行所披露的不超過14.376萬億。每界地方政府為了政績，各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)籌，政策缺乏連續(xù)性，只管借，不管還，惡性循環(huán)逐漸形成。因此地方債務(wù)就像滾雪球一樣，越滾越大。
土地財政于事無補
由于地方政府主要用土地質(zhì)押貸款，又主要以土地財政和地方稅收來償還債務(wù)，所以土地價格就成為了問題的核心，這也是土地價格被不斷推高的重要原因之一，也是造成了房地產(chǎn)價格長期居高不下的原因之一，未來一旦土地價格下降，地方政府還款能力就會迅速下降，同時商業(yè)銀行的呆壞賬也隨之增加，系統(tǒng)性風(fēng)險就會凸顯；另外房地產(chǎn)行業(yè)如果受到調(diào)控政策沖擊，也會影響土地價格，這樣就形成了從房地產(chǎn)到地方債務(wù)再到商業(yè)銀行的連環(huán)套，環(huán)環(huán)相扣，如果有一個環(huán)節(jié)出了問題，其它的環(huán)節(jié)都將深受其害。而地方債務(wù)多由地方財政來擔保，建設(shè)項目無法盈利就要由地方財政來買單，如地方財政無法承擔，又將債務(wù)最后拋給了國家財政。
根據(jù)來自全國120個城市平臺債務(wù)的調(diào)查，僅10%可以完全靠項目現(xiàn)金流作為第一還款來源，其他90%左右的貸款都需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財政安排等第二還款來源作為支持。而事實上，土地銷售收入的絕大部分是不可能用來償付債務(wù)的。2009年地方政府性基金本級收入達到1.58萬億元,其中土地出讓金1.40萬億元2009年,地方政府性基金支出了1.43萬億元,這其中包括了征地拆遷補償以及補助征地農(nóng)民、破產(chǎn)或改制國有企業(yè)土地收入用于職工安置等。去年一年該基金的結(jié)余僅有1800億元。8萬億規(guī)模的債務(wù)利息保守估計就是4千億，因此，在巨額債務(wù)面前，地方政府甚至沒有能力償付利息。同時由于政府過度介入經(jīng)濟和社會事務(wù)管理，因此有著龐大的官僚體系，很多地方財政支出已經(jīng)淪為吃飯財政，根本沒有余力來償付新的債務(wù)。同時總體上，政府的教育，醫(yī)療，社保，養(yǎng)老等民生性支出壓力增加，一些非常規(guī)支出，使得財政支出壓力已經(jīng)接近極限。
浪費資源的三宗罪
一、投資效益差。地方融資平臺投資集中的項目之一，是高速鐵路，地鐵，市政工程，形象工程等等。這些項目和工程，雖然每個都被包裝成意義重大，效益多多的模樣，但是實際上大部分并非基于市場本身的需求，在短期內(nèi)，可以增加經(jīng)濟活動，拉升GDP但是并不會增加經(jīng)濟財富。根據(jù)以往的經(jīng)驗做保守估計，地方政府融資平臺中，20%項目可能是沒有效率的。如果再加上政府主導(dǎo)的項目中可能隱含的20%腐敗成本，預(yù)計到2012年前10萬億的地方融資平臺規(guī)模中就可能導(dǎo)致4萬億的直接經(jīng)濟損失。
二、以地方政府財政收入做擔保的專案貸款多是空頭支票。地方融資平臺的項目中，有大量沒有現(xiàn)金流僅憑財政收入擔保和還款的專案貸款，其信貸規(guī)模已遠遠超過了地方政府財政收入能夠承載的能力。今年隨著房地產(chǎn)價格下滑，許多地方已出現(xiàn)土地"滯銷"的情況。最近一系列統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國的土地價格在持續(xù)數(shù)年升溫后出現(xiàn)回落的跡象。而地價的下滑，嚴重威脅到地方的財政能力和地方融資平臺的還款能力。
三、地方政府融資平臺的違約有制度風(fēng)險。首先，地方人民銀行、銀監(jiān)局、商業(yè)銀行都是依靠地方資源生存的，和地方政府、企業(yè)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，為了保GDP增長，政府采取了用新泡沫掩蓋舊泡沫的政策，它成了地方政府融資平臺盛行的政策基礎(chǔ)。其次，銀行贏利主要來源是信貸規(guī)模無限擴張中的利差收益。信貸規(guī)模一放松，國內(nèi)銀行就使出渾身解數(shù)讓自己的信貸規(guī)模無限擴張。在銀根松動期間，不是企業(yè)如何申請向銀行借錢，而是銀行如何找到對象盡最大努力讓更多的貸款放出去，而地方政府融資平臺則成為商業(yè)銀行放貸擴張的主要對象。這樣的制度條件，無疑是地方政府融資平臺迅速擴張的基礎(chǔ)。
路在改革事權(quán)財權(quán)
在一個明晰的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，應(yīng)該是誰負債，誰承擔風(fēng)險，但是事實上，中央政府成了地方政府因"資不抵債"面臨償還危機時的"兜底"，當然其背后真正的埋單者還是廣大的納稅人。在中國目前的政經(jīng)體制下，地方政府和金融機構(gòu)都是體制的部分，大家相互是一家，因此雖然金融機構(gòu)和地方融資平臺之間會有摩擦，會有博弈，但是不會真正兵戎相見。中國中央政府和地方政府相互綁定的財政體制其實孕育了真正的風(fēng)險。上述內(nèi)部多重套牢的機理，其實不僅金融機構(gòu)明白，地方政府明白，融資平臺的運作者也非常明白。地方政府及其融資平臺既然不必嚴格對債務(wù)負責(zé)，那么必然鼓勵他們超出經(jīng)濟理性的借債行為，相關(guān)參與者共謀了道德風(fēng)險，從而導(dǎo)致了目前地方債務(wù)的快速膨脹。
對于中央政府來說，這就需要改革目前的財政體制，分散風(fēng)險，使得地方財政有更多的自主權(quán)和償債權(quán)，從而形成一個多中心的架構(gòu)來分別償還債務(wù)。壓力倒逼下的制度變遷，是中國最近三十年改革的基本邏輯。同時社會對財政體制改革有很多呼吁，因此這種變革的可能性是存在的。通過財政體制改革，增加地方自治權(quán)，中央政府和地方政府財權(quán)和事權(quán)配置合理化，同時加強權(quán)力監(jiān)管，約束地方融資平臺的道德風(fēng)險，有助于地方政府的信用競爭，清空地方治理走向潰爛的官僚機構(gòu)。長期來看，這不失為一個重要的制度變遷。但是目前的社會政治壓力下，制度變遷已經(jīng)不可能單兵突進，而必須配合其他相關(guān)的制度架構(gòu)同步推進，才有可能。
跨越中等收入陷阱
巨額的地方債務(wù)問題可以被遮蔽，可以被延期，但是地方債務(wù)所包含的財富損失總是需要埋單的。那么理論上政府有哪些可能的解決路徑呢？其實太陽底下沒有新鮮事，無非就是緊縮開支、資產(chǎn)變現(xiàn)，財政體制改革，加稅和通貨膨脹等方法。在目前大政府架構(gòu)下，緊縮開支看起來不太現(xiàn)實。事實上，既有財政支出剛性化，而民生支出，維穩(wěn)支出等項目不斷增長，總體財政支出有增無減。因此，簡單的說，目前地方政府巨額負債問題正在逐漸逼近，而短期之內(nèi)，無論當局采取哪些政策組合，都無法有效解決，中長期而言，地方政府債務(wù)惡性畸變將是我們不得不面對的應(yīng)對經(jīng)濟危機政策的遺產(chǎn)。
當撥開地方債務(wù)的迷霧，我們發(fā)現(xiàn)其實它指向一個更深刻的問題--中等收入陷阱。中等收入陷阱是當一個國家的人均收入達到中等水平后，由于不能順利實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致經(jīng)濟增長動力不足，最終出現(xiàn)經(jīng)濟停滯的一種狀態(tài)。當今世界，絕大多數(shù)國家是發(fā)展中國家，存在所謂的"中等收入陷阱"問題。像巴西、阿根廷、墨西哥、智利、馬來西亞等，在20世紀70年代均進入了中等收入國家行列，但當前仍掙扎在人均GDP3000至5000美元的發(fā)展階段，見不到長期增長的動力和希望。按照世界銀行的標準，2010年我國人均GDP達到4400美元，已經(jīng)進入中等收入偏上國家的行列，同樣面臨著這個問題，而說到底，這個問題的核心是中國經(jīng)濟長期增長的動力在哪里。
過去30年中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，得益于小平同志銳意果決的改革開放。一次大經(jīng)濟體制改革為中國經(jīng)濟騰飛保駕護航了30年，也成就了中國震撼。但今天的中國，再一次站在了改革的十字路口。人口紅利的衰退、進出口的持續(xù)惡化、食品安全的人心惶惶，甚至是邊疆也增加了新的不穩(wěn)定因素。從地方債務(wù)清理推向全面改革是我們的不得不面對的問題。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，到稅收體系的重構(gòu)，從土地財政的退出，到中央與地方事權(quán)和財權(quán)的重塑……這一切改革都需要我們"真干"。而如果我們能真正做到這些就能解決中國經(jīng)濟新的增長點的問題，找到可持續(xù)發(fā)展的增長極，比如旅游和體育等，從而實現(xiàn)跨越中等收入陷阱。
地方債務(wù)繼續(xù)膨脹
國家發(fā)改委日前下發(fā)一份名為《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》的文件。而根據(jù)財政部最新發(fā)布的發(fā)債計劃，今年發(fā)行2000億元的地方債，所募集的資金將優(yōu)先用于保障房建設(shè)。在地方債務(wù)已被認為過度膨脹的形勢下，再為保障房開辟平臺融資，引發(fā)了人們對于地方債務(wù)負擔加劇的擔憂。
近些年來，由于中國的城鎮(zhèn)化進程的加速，地方的融資需求不斷遞增，為滿足地方經(jīng)濟發(fā)展需要，國家批準地方搞了投融資平臺，政府于是用土地等為質(zhì)押通過融資平臺從商業(yè)銀行大量借貸，大搞城市基礎(chǔ)建設(shè)。自2009年以來，地方政府融資平臺債務(wù)不斷放大，從5萬億、6萬億、7萬億、9萬億、再到今年6月1日人民銀行所披露的不超過14.376萬億。每界地方政府為了政績，各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)籌，政策缺乏連續(xù)性，只管借，不管還，惡性循環(huán)逐漸形成。因此地方債務(wù)就像滾雪球一樣，越滾越大。
土地財政于事無補
由于地方政府主要用土地質(zhì)押貸款，又主要以土地財政和地方稅收來償還債務(wù)，所以土地價格就成為了問題的核心，這也是土地價格被不斷推高的重要原因之一，也是造成了房地產(chǎn)價格長期居高不下的原因之一，未來一旦土地價格下降，地方政府還款能力就會迅速下降，同時商業(yè)銀行的呆壞賬也隨之增加，系統(tǒng)性風(fēng)險就會凸顯；另外房地產(chǎn)行業(yè)如果受到調(diào)控政策沖擊，也會影響土地價格，這樣就形成了從房地產(chǎn)到地方債務(wù)再到商業(yè)銀行的連環(huán)套，環(huán)環(huán)相扣，如果有一個環(huán)節(jié)出了問題，其它的環(huán)節(jié)都將深受其害。而地方債務(wù)多由地方財政來擔保，建設(shè)項目無法盈利就要由地方財政來買單，如地方財政無法承擔，又將債務(wù)最后拋給了國家財政。
根據(jù)來自全國120個城市平臺債務(wù)的調(diào)查，僅10%可以完全靠項目現(xiàn)金流作為第一還款來源，其他90%左右的貸款都需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財政安排等第二還款來源作為支持。而事實上，土地銷售收入的絕大部分是不可能用來償付債務(wù)的。2009年地方政府性基金本級收入達到1.58萬億元,其中土地出讓金1.40萬億元2009年,地方政府性基金支出了1.43萬億元,這其中包括了征地拆遷補償以及補助征地農(nóng)民、破產(chǎn)或改制國有企業(yè)土地收入用于職工安置等。去年一年該基金的結(jié)余僅有1800億元。8萬億規(guī)模的債務(wù)利息保守估計就是4千億，因此，在巨額債務(wù)面前，地方政府甚至沒有能力償付利息。同時由于政府過度介入經(jīng)濟和社會事務(wù)管理，因此有著龐大的官僚體系，很多地方財政支出已經(jīng)淪為吃飯財政，根本沒有余力來償付新的債務(wù)。同時總體上，政府的教育，醫(yī)療，社保，養(yǎng)老等民生性支出壓力增加，一些非常規(guī)支出，使得財政支出壓力已經(jīng)接近極限。
浪費資源的三宗罪
一、投資效益差。地方融資平臺投資集中的項目之一，是高速鐵路，地鐵，市政工程，形象工程等等。這些項目和工程，雖然每個都被包裝成意義重大，效益多多的模樣，但是實際上大部分并非基于市場本身的需求，在短期內(nèi)，可以增加經(jīng)濟活動，拉升GDP但是并不會增加經(jīng)濟財富。根據(jù)以往的經(jīng)驗做保守估計，地方政府融資平臺中，20%項目可能是沒有效率的。如果再加上政府主導(dǎo)的項目中可能隱含的20%腐敗成本，預(yù)計到2012年前10萬億的地方融資平臺規(guī)模中就可能導(dǎo)致4萬億的直接經(jīng)濟損失。
二、以地方政府財政收入做擔保的專案貸款多是空頭支票。地方融資平臺的項目中，有大量沒有現(xiàn)金流僅憑財政收入擔保和還款的專案貸款，其信貸規(guī)模已遠遠超過了地方政府財政收入能夠承載的能力。今年隨著房地產(chǎn)價格下滑，許多地方已出現(xiàn)土地"滯銷"的情況。最近一系列統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國的土地價格在持續(xù)數(shù)年升溫后出現(xiàn)回落的跡象。而地價的下滑，嚴重威脅到地方的財政能力和地方融資平臺的還款能力。
三、地方政府融資平臺的違約有制度風(fēng)險。首先，地方人民銀行、銀監(jiān)局、商業(yè)銀行都是依靠地方資源生存的，和地方政府、企業(yè)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，為了保GDP增長，政府采取了用新泡沫掩蓋舊泡沫的政策，它成了地方政府融資平臺盛行的政策基礎(chǔ)。其次，銀行贏利主要來源是信貸規(guī)模無限擴張中的利差收益。信貸規(guī)模一放松，國內(nèi)銀行就使出渾身解數(shù)讓自己的信貸規(guī)模無限擴張。在銀根松動期間，不是企業(yè)如何申請向銀行借錢，而是銀行如何找到對象盡最大努力讓更多的貸款放出去，而地方政府融資平臺則成為商業(yè)銀行放貸擴張的主要對象。這樣的制度條件，無疑是地方政府融資平臺迅速擴張的基礎(chǔ)。
路在改革事權(quán)財權(quán)
在一個明晰的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，應(yīng)該是誰負債，誰承擔風(fēng)險，但是事實上，中央政府成了地方政府因"資不抵債"面臨償還危機時的"兜底"，當然其背后真正的埋單者還是廣大的納稅人。在中國目前的政經(jīng)體制下，地方政府和金融機構(gòu)都是體制的部分，大家相互是一家，因此雖然金融機構(gòu)和地方融資平臺之間會有摩擦，會有博弈，但是不會真正兵戎相見。中國中央政府和地方政府相互綁定的財政體制其實孕育了真正的風(fēng)險。上述內(nèi)部多重套牢的機理，其實不僅金融機構(gòu)明白，地方政府明白，融資平臺的運作者也非常明白。地方政府及其融資平臺既然不必嚴格對債務(wù)負責(zé)，那么必然鼓勵他們超出經(jīng)濟理性的借債行為，相關(guān)參與者共謀了道德風(fēng)險，從而導(dǎo)致了目前地方債務(wù)的快速膨脹。
對于中央政府來說，這就需要改革目前的財政體制，分散風(fēng)險，使得地方財政有更多的自主權(quán)和償債權(quán)，從而形成一個多中心的架構(gòu)來分別償還債務(wù)。壓力倒逼下的制度變遷，是中國最近三十年改革的基本邏輯。同時社會對財政體制改革有很多呼吁，因此這種變革的可能性是存在的。通過財政體制改革，增加地方自治權(quán)，中央政府和地方政府財權(quán)和事權(quán)配置合理化，同時加強權(quán)力監(jiān)管，約束地方融資平臺的道德風(fēng)險，有助于地方政府的信用競爭，清空地方治理走向潰爛的官僚機構(gòu)。長期來看，這不失為一個重要的制度變遷。但是目前的社會政治壓力下，制度變遷已經(jīng)不可能單兵突進，而必須配合其他相關(guān)的制度架構(gòu)同步推進，才有可能。
跨越中等收入陷阱
巨額的地方債務(wù)問題可以被遮蔽，可以被延期，但是地方債務(wù)所包含的財富損失總是需要埋單的。那么理論上政府有哪些可能的解決路徑呢？其實太陽底下沒有新鮮事，無非就是緊縮開支、資產(chǎn)變現(xiàn)，財政體制改革，加稅和通貨膨脹等方法。在目前大政府架構(gòu)下，緊縮開支看起來不太現(xiàn)實。事實上，既有財政支出剛性化，而民生支出，維穩(wěn)支出等項目不斷增長，總體財政支出有增無減。因此，簡單的說，目前地方政府巨額負債問題正在逐漸逼近，而短期之內(nèi)，無論當局采取哪些政策組合，都無法有效解決，中長期而言，地方政府債務(wù)惡性畸變將是我們不得不面對的應(yīng)對經(jīng)濟危機政策的遺產(chǎn)。
當撥開地方債務(wù)的迷霧，我們發(fā)現(xiàn)其實它指向一個更深刻的問題--中等收入陷阱。中等收入陷阱是當一個國家的人均收入達到中等水平后，由于不能順利實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致經(jīng)濟增長動力不足，最終出現(xiàn)經(jīng)濟停滯的一種狀態(tài)。當今世界，絕大多數(shù)國家是發(fā)展中國家，存在所謂的"中等收入陷阱"問題。像巴西、阿根廷、墨西哥、智利、馬來西亞等，在20世紀70年代均進入了中等收入國家行列，但當前仍掙扎在人均GDP3000至5000美元的發(fā)展階段，見不到長期增長的動力和希望。按照世界銀行的標準，2010年我國人均GDP達到4400美元，已經(jīng)進入中等收入偏上國家的行列，同樣面臨著這個問題，而說到底，這個問題的核心是中國經(jīng)濟長期增長的動力在哪里。
過去30年中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，得益于小平同志銳意果決的改革開放。一次大經(jīng)濟體制改革為中國經(jīng)濟騰飛保駕護航了30年，也成就了中國震撼。但今天的中國，再一次站在了改革的十字路口。人口紅利的衰退、進出口的持續(xù)惡化、食品安全的人心惶惶，甚至是邊疆也增加了新的不穩(wěn)定因素。從地方債務(wù)清理推向全面改革是我們的不得不面對的問題。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，到稅收體系的重構(gòu)，從土地財政的退出，到中央與地方事權(quán)和財權(quán)的重塑……這一切改革都需要我們"真干"。而如果我們能真正做到這些就能解決中國經(jīng)濟新的增長點的問題，找到可持續(xù)發(fā)展的增長極，比如旅游和體育等，從而實現(xiàn)跨越中等收入陷阱。
