做好空間規(guī)劃是保“民生”的前提
2011-03-28 13:14:27 來源：亞太博宇
對于資源環(huán)境承載能力較弱的地區(qū)，通過人口與其他資源的合理流動、以及適度開發(fā)，提高當地居民生活質量，實現(xiàn)相對均衡發(fā)展，使之成為實現(xiàn)國土有效、有序開發(fā)的一個重要途徑……
"十二五"規(guī)劃，是凸顯"民生"的五年規(guī)劃，然而，空間規(guī)劃在帶動城市經濟、社會、人口、資源、環(huán)境等諸多因素的協(xié)調互動的同時，又能把民眾的切身利益體現(xiàn)出來，順應民意，讓人民生活更幸福，充分發(fā)揮出社會主義的優(yōu)越性。不過，要把規(guī)劃藍圖變成現(xiàn)實，關鍵在于增強空間規(guī)劃的科學性。
我國空間規(guī)劃現(xiàn)狀
中國作為世界大國，擁有著960萬平方公里得疆域，資源豐富、幅員遼闊，但同時，也是人口大國，承載著世界將近五分之一人類的生存。加上自然條件區(qū)域差異很大，中國約60%的國土空間為山地和高原且空氣稀薄。適宜城市化開發(fā)的面積中扣除必須保護的耕地和己建設空間，今后可用于城市化開發(fā)的面積只占全國陸地國土空間的3倍。人均土地資源稀缺、適宜城市化開發(fā)的國土面積狹小，決定了我國的城市化可供選擇的地域空間極為有限。然而，我國空間開發(fā)上，國家缺乏合理協(xié)調，各級政府各自為政，各類規(guī)劃單位定位、作用、內容都有缺乏比較清楚的界定，規(guī)劃數量繁多，規(guī)劃之間缺少彼此的溝通和銜接，交叉重疊和矛盾現(xiàn)象隨處可見，于是，導致我國空間規(guī)劃實施過程中，亂象叢生。尤其是城市密集地區(qū)，在開發(fā)強度上沒有控制意識，盡量多圈地、圈好地，造成嚴重的環(huán)境壓力。而這些不合理無不反過來增加了國家規(guī)劃編制和實施的難度，影響了規(guī)劃的公信力和權威性。
應充分學習國外成功空間規(guī)劃經驗
"十二五"是全面建設小康社會的關鍵時期，如何做好人與自然環(huán)境、社會經濟更加協(xié)調的國土空間規(guī)劃，必須認真總結、梳理以往的開發(fā)脈絡，并充分借鑒國外一些典型國家空間開發(fā)的經驗教訓。為了使國土更加均衡發(fā)展，在國際競爭中發(fā)揮綜合競爭力，西方發(fā)達國家在比較完善的市場經濟體系下，仍注重強化國家空間宏觀調控功能，出臺空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，通過"空間鼓勵"、"空間準入"和"空間限制"等手段，協(xié)調中央和地方、地方和地方、城市和鄉(xiāng)村、資源開發(fā)與環(huán)境保護之間的關系。
德國：大分散小集中的開發(fā)模式
德國的人口密度較高，但各地的差異性很大，成片或單獨的人口密集區(qū)與人口稀少的空間相區(qū)分，大體形成三種空間類型。中心空間由突出的幾個較大的密切關聯(lián)的城市化區(qū)域構成，以11%的領土面積聚集了49%和57%人口和從業(yè)人員。邊緣空間遠離大的中心區(qū)域，約占領土的60%和總人口的25%。二者之間的是過渡空間，占總領土的30%和人口的25%以上。由于采取大分散小集中的開發(fā)模式，德國的平均國土開發(fā)強度為12.8%，對自然環(huán)境的保護非常重視并行之有效。
德國的空間規(guī)劃具有很典型的高度地方自治型特征，分為聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方四級規(guī)劃。聯(lián)邦政府負責確定空間開發(fā)利用規(guī)劃的基本原則和大政方針，制定規(guī)劃的總體框架，由交通-建筑和住房部與各州定期共同編制《空間發(fā)展報告》。州級空間規(guī)劃是綜合性的上位空間規(guī)劃，包括空間結構和居民點結構，主要闡述州的城鎮(zhèn)體系、工業(yè)發(fā)展重點、減負分流地點以及發(fā)展軸、開敞空間結構和開敞空間的保護。區(qū)域規(guī)劃是跨行政區(qū)的，考慮地方對上位規(guī)劃的接受程度，包含《州發(fā)展規(guī)劃》中涉及本地區(qū)的目標，還有一些具有跨地區(qū)意義的決定。地方政府（指城市和鎮(zhèn)）制定具有法律約束力的土地利用規(guī)劃和建設規(guī)劃。
為了增強規(guī)劃與政策的權威性和連續(xù)性，德國采用立法的形式，為區(qū)域規(guī)劃與政策目標的有效實施提供法律保障。聯(lián)邦基本法和聯(lián)邦建設法、自然保護及景觀保護法、農田建設法等部門法構成了健全的法律法規(guī)體系。各州也有絕對的自治權和立法權，根據基本法規(guī)定的理念、原則、手續(xù)，制定州級法律法規(guī)，德國的一些州、專區(qū)、市或縣都有自己的區(qū)域規(guī)劃法。
聯(lián)邦政府的財政政策中有關空間規(guī)劃內容的規(guī)定很多，一是事權和財權明確劃分，聯(lián)邦政府主要負責社會保障、跨區(qū)域的經濟開發(fā)、全國性的結構調整，各州政府負責州級公路和住房建設，改善農業(yè)結構，以及環(huán)保、社會文教、科研、衛(wèi)生等事業(yè)，地方政府負責地方公共設施、社會住宅建設和城市規(guī)劃、社會救濟、文教事業(yè)等；二是構建轉移支付制度，橫向財政平衡使財政弱州達到各州平均財力的92%，縱向財政平衡指州與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政平衡；三是國家投資政策；四是補貼政策。經濟手段主要是使用誘導資金和減免部分稅率，德國各級國土主管部門掌握一部分政府對企業(yè)的補貼資金，用以引導企業(yè)按國土規(guī)劃要求進行建設。此外，還可以運用行政辦法，通過土地管理和審批的權力，制約企業(yè)的建設行為。
法國：國家和地方簽合同
法國的國土整治行動是逐步展開的。雖然不同時期的開發(fā)重點有所差異，但總體上是以均衡化作為國土整治的基本方針，采取"以大區(qū)權限提升為基礎，以多極城市和城市圈建設為核心，以國家綜合公共服務規(guī)劃為主導"的空間開發(fā)模式。1980年初對計劃化體制實行了重大改革，國家和地方的規(guī)劃管理職責有所分工。中央政府負責制定《國土建設開發(fā)基本法》和配套的《地區(qū)協(xié)作法》等、以及《國土規(guī)劃總綱》。大區(qū)作為一級完全獨立的行政單元，許多國土整治項目都在大區(qū)設計、實施，國家與大區(qū)簽署公共投資項目規(guī)劃和費用分攤的合同。城市規(guī)劃大綱由市鎮(zhèn)間組織的聯(lián)合機構來制定，需要國家、大區(qū)議會和省議會共同審議。土地占用綱領由市鎮(zhèn)負責制訂，具有法律效應。
政府通過調整全國城市空間結構，促進地區(qū)均衡發(fā)展。首先，嚴格控制巴黎人口、經濟活動繼續(xù)膨脹和盲目發(fā)展。同時，在巴黎周邊興建衛(wèi)星城或新城、副中心。此外，建立多極中心城市（即平衡大城市），使里爾魯貝、南錫-梅茲、斯特拉斯堡、里昂-圣太田-格勒諾布爾、馬賽-?？怂埂D盧茲、波爾多、南特-圣納澤爾逐步成為大區(qū)的行政與經濟中心，其中一些城市周圍也紛紛建立衛(wèi)星城，形成城市圈；加速發(fā)展地方中小城市，使大中小城市有層次地發(fā)展。
政府制定國家綜合公共服務規(guī)劃，編制年限為20年，以國家為地域范圍，制定九項對國土利用具有結構性影響的公共設施發(fā)展規(guī)劃，即高等教育與科研、文化、衛(wèi)生保健、信息通訊、旅客運輸、貨物運輸、能源、自然保護用地、體育設施。大區(qū)作為一個重要的考察單元，與中央政府簽訂了《國家綜合服務合同》。綜合服務規(guī)劃采用專項規(guī)劃的形式，實現(xiàn)公共服務的空間組織與其功能運行機制的協(xié)調，為國民提供較為均等的優(yōu)質公共服務，引導國土均衡發(fā)展。
荷蘭："綠心"牽頭的開發(fā)模式
荷蘭人口和經濟活動主要集中于西部地區(qū)以農田為中心的環(huán)狀城市群，為避免各城市郊區(qū)連接起來及向環(huán)形中心擴展，采用"以'綠心'為掣肘，以城市區(qū)域和國家城市網絡為重點"的"多極核網絡開發(fā)"模式，保持在世界上獨一無二的城鄉(xiāng)格局。
環(huán)境要素成為荷蘭國土規(guī)劃的剛性約束，大面積的森林、河流、耕地等開敞空間完好保存，國土開發(fā)強度為13%。荷蘭的"綠心"是惟一由中央政府規(guī)劃和建設的國家級景觀，對其中心的自然、農業(yè)、生態(tài)景觀進行永久的保存、維護和強化，使"綠心"發(fā)揮在城市發(fā)展空間與國家自然環(huán)境空間中的協(xié)調作用，既限制城市的無序擴張，又保護綠地景觀和農業(yè)發(fā)展，以實現(xiàn)城市規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃的相互依存。此外，中央政府還對十幾個國家風景區(qū)進行保護，并通過生態(tài)廊道連接不同保護區(qū)。
以城市為核心的城市空間體系建設在荷蘭國土空間規(guī)劃中占有顯著的地位。"城市區(qū)域"是圍繞"綠心"的一系列城市，是荷蘭的中心區(qū)域，形成以鹿特丹和阿姆斯特丹市區(qū)為中心展開的南北兩翼。"國家城市網絡"是最近一次國家空間規(guī)劃中在"城市區(qū)域"的基礎上提出的，由6個城市網絡組成。在每一個城市區(qū)域或城市范圍內，荷蘭堅持集約開發(fā)，充分利用現(xiàn)有空間資源，提高土地等資源的利用效率。在重視自身國際化大都市區(qū)發(fā)展規(guī)劃的同時，"國家城市網絡"還提出在歐盟概念上的區(qū)域協(xié)調。
由于國土面積
在人均在國家的"頂層設計"
要加快規(guī)劃體制改革，從加強規(guī)劃綜合管理入手，研究和統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃的關系，明確各項規(guī)劃的層級與分工，特別要突出"頂層設計"的指導和統(tǒng)領作用，增加規(guī)劃的科學性和可操作性。國家一級的規(guī)劃重在制定國土開發(fā)的大政方針和相配套的法律框架，樹立規(guī)劃的權威性，做到依法行政；與時俱進，建立和不斷調整符合我國實際的規(guī)劃理念；解決跨區(qū)域問題和特定地區(qū)的發(fā)展方向。在戰(zhàn)略性、基礎性和約束性的國土規(guī)劃的基礎上，加強區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和各類涉及空間布局的專項規(guī)劃的相互銜接和協(xié)調，從而為規(guī)范空間開發(fā)秩序提供有力的科學指導。地方規(guī)劃要分級、具體、有約束力，使規(guī)劃真正指導建設實踐，注重實效，有的放矢。
必要的資金支持手段
我國面臨區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距不斷擴大等問題，其實從上述國家的發(fā)展歷程看，地區(qū)經濟不平衡是長期存在的現(xiàn)象，能否實現(xiàn)平衡發(fā)展的關鍵在于市場的力量和企業(yè)行為；但政府應為欠發(fā)達地區(qū)提供均等的發(fā)展平臺，以縮小不同地區(qū)居民生活質量差距為目標，而不以經濟活動的均衡布局為目標。我國應逐步建立起空間開發(fā)資金投入機制，加強規(guī)劃協(xié)調作用，加快具有全局意義和跨區(qū)域基礎設施建設步伐，以推進政府公共服務的均等化為主，加大和規(guī)范財政轉移支付的力度。在適合發(fā)展的重點地區(qū)，重視提升產業(yè)結構層次，充分依靠科技創(chuàng)新，鼓勵、促進高技術產業(yè)的落地和壯大，增強區(qū)域綜合競爭實力和發(fā)展后勁。調整、制定有利于結構優(yōu)化的產業(yè)政策，鼓勵有競爭力的產業(yè)和項目上馬，對企業(yè)實施稅收減免、投資補貼、折舊補貼、價格補貼、出口補貼、及融資輔導等措施，通過政策性銀行貸款、貼息、參股、控股等形式加以引導和支持。
合理引導人口流動
無論以中小城市為主、還是以大中城市為主來承載人口，都是為了提高空間利用效率，提供集約、便捷的基本公共服務，創(chuàng)造集中、大量的就業(yè)機會。因此，我們應探索并合理引導人口流動，對于資源環(huán)境承載能力較弱的地區(qū)，通過人口與其他資源的合理流動、以及適度開發(fā)，提高當地居民生活質量，實現(xiàn)相對均衡發(fā)展，使之成為實現(xiàn)國土有效、有序開發(fā)的一個重要途徑。
重視生態(tài)網絡及廊道建設
根據有關國家經驗，在國土規(guī)劃中只是簡單地劃定生態(tài)保護區(qū)還不夠，必須逐步把這些地區(qū)有機地聯(lián)系起來構成生態(tài)網絡，避免出現(xiàn)"生態(tài)孤島"，今后要高度重視生態(tài)網絡及廊道等的建設，如水系、綠色走廊等，創(chuàng)造足夠的可能性使動物能夠自由遷移，從而保持物種交流的頻率和基因的質量，增強全國生態(tài)系統(tǒng)的恢復能力。
"十二五"規(guī)劃，是凸顯"民生"的五年規(guī)劃，然而，空間規(guī)劃在帶動城市經濟、社會、人口、資源、環(huán)境等諸多因素的協(xié)調互動的同時，又能把民眾的切身利益體現(xiàn)出來，順應民意，讓人民生活更幸福，充分發(fā)揮出社會主義的優(yōu)越性。不過，要把規(guī)劃藍圖變成現(xiàn)實，關鍵在于增強空間規(guī)劃的科學性。
我國空間規(guī)劃現(xiàn)狀
中國作為世界大國，擁有著960萬平方公里得疆域，資源豐富、幅員遼闊，但同時，也是人口大國，承載著世界將近五分之一人類的生存。加上自然條件區(qū)域差異很大，中國約60%的國土空間為山地和高原且空氣稀薄。適宜城市化開發(fā)的面積中扣除必須保護的耕地和己建設空間，今后可用于城市化開發(fā)的面積只占全國陸地國土空間的3倍。人均土地資源稀缺、適宜城市化開發(fā)的國土面積狹小，決定了我國的城市化可供選擇的地域空間極為有限。然而，我國空間開發(fā)上，國家缺乏合理協(xié)調，各級政府各自為政，各類規(guī)劃單位定位、作用、內容都有缺乏比較清楚的界定，規(guī)劃數量繁多，規(guī)劃之間缺少彼此的溝通和銜接，交叉重疊和矛盾現(xiàn)象隨處可見，于是，導致我國空間規(guī)劃實施過程中，亂象叢生。尤其是城市密集地區(qū)，在開發(fā)強度上沒有控制意識，盡量多圈地、圈好地，造成嚴重的環(huán)境壓力。而這些不合理無不反過來增加了國家規(guī)劃編制和實施的難度，影響了規(guī)劃的公信力和權威性。
應充分學習國外成功空間規(guī)劃經驗
"十二五"是全面建設小康社會的關鍵時期，如何做好人與自然環(huán)境、社會經濟更加協(xié)調的國土空間規(guī)劃，必須認真總結、梳理以往的開發(fā)脈絡，并充分借鑒國外一些典型國家空間開發(fā)的經驗教訓。為了使國土更加均衡發(fā)展，在國際競爭中發(fā)揮綜合競爭力，西方發(fā)達國家在比較完善的市場經濟體系下，仍注重強化國家空間宏觀調控功能，出臺空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，通過"空間鼓勵"、"空間準入"和"空間限制"等手段，協(xié)調中央和地方、地方和地方、城市和鄉(xiāng)村、資源開發(fā)與環(huán)境保護之間的關系。
德國：大分散小集中的開發(fā)模式
德國的人口密度較高，但各地的差異性很大，成片或單獨的人口密集區(qū)與人口稀少的空間相區(qū)分，大體形成三種空間類型。中心空間由突出的幾個較大的密切關聯(lián)的城市化區(qū)域構成，以11%的領土面積聚集了49%和57%人口和從業(yè)人員。邊緣空間遠離大的中心區(qū)域，約占領土的60%和總人口的25%。二者之間的是過渡空間，占總領土的30%和人口的25%以上。由于采取大分散小集中的開發(fā)模式，德國的平均國土開發(fā)強度為12.8%，對自然環(huán)境的保護非常重視并行之有效。
德國的空間規(guī)劃具有很典型的高度地方自治型特征，分為聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方四級規(guī)劃。聯(lián)邦政府負責確定空間開發(fā)利用規(guī)劃的基本原則和大政方針，制定規(guī)劃的總體框架，由交通-建筑和住房部與各州定期共同編制《空間發(fā)展報告》。州級空間規(guī)劃是綜合性的上位空間規(guī)劃，包括空間結構和居民點結構，主要闡述州的城鎮(zhèn)體系、工業(yè)發(fā)展重點、減負分流地點以及發(fā)展軸、開敞空間結構和開敞空間的保護。區(qū)域規(guī)劃是跨行政區(qū)的，考慮地方對上位規(guī)劃的接受程度，包含《州發(fā)展規(guī)劃》中涉及本地區(qū)的目標，還有一些具有跨地區(qū)意義的決定。地方政府（指城市和鎮(zhèn)）制定具有法律約束力的土地利用規(guī)劃和建設規(guī)劃。
為了增強規(guī)劃與政策的權威性和連續(xù)性，德國采用立法的形式，為區(qū)域規(guī)劃與政策目標的有效實施提供法律保障。聯(lián)邦基本法和聯(lián)邦建設法、自然保護及景觀保護法、農田建設法等部門法構成了健全的法律法規(guī)體系。各州也有絕對的自治權和立法權，根據基本法規(guī)定的理念、原則、手續(xù)，制定州級法律法規(guī)，德國的一些州、專區(qū)、市或縣都有自己的區(qū)域規(guī)劃法。
聯(lián)邦政府的財政政策中有關空間規(guī)劃內容的規(guī)定很多，一是事權和財權明確劃分，聯(lián)邦政府主要負責社會保障、跨區(qū)域的經濟開發(fā)、全國性的結構調整，各州政府負責州級公路和住房建設，改善農業(yè)結構，以及環(huán)保、社會文教、科研、衛(wèi)生等事業(yè)，地方政府負責地方公共設施、社會住宅建設和城市規(guī)劃、社會救濟、文教事業(yè)等；二是構建轉移支付制度，橫向財政平衡使財政弱州達到各州平均財力的92%，縱向財政平衡指州與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政平衡；三是國家投資政策；四是補貼政策。經濟手段主要是使用誘導資金和減免部分稅率，德國各級國土主管部門掌握一部分政府對企業(yè)的補貼資金，用以引導企業(yè)按國土規(guī)劃要求進行建設。此外，還可以運用行政辦法，通過土地管理和審批的權力，制約企業(yè)的建設行為。
法國：國家和地方簽合同
法國的國土整治行動是逐步展開的。雖然不同時期的開發(fā)重點有所差異，但總體上是以均衡化作為國土整治的基本方針，采取"以大區(qū)權限提升為基礎，以多極城市和城市圈建設為核心，以國家綜合公共服務規(guī)劃為主導"的空間開發(fā)模式。1980年初對計劃化體制實行了重大改革，國家和地方的規(guī)劃管理職責有所分工。中央政府負責制定《國土建設開發(fā)基本法》和配套的《地區(qū)協(xié)作法》等、以及《國土規(guī)劃總綱》。大區(qū)作為一級完全獨立的行政單元，許多國土整治項目都在大區(qū)設計、實施，國家與大區(qū)簽署公共投資項目規(guī)劃和費用分攤的合同。城市規(guī)劃大綱由市鎮(zhèn)間組織的聯(lián)合機構來制定，需要國家、大區(qū)議會和省議會共同審議。土地占用綱領由市鎮(zhèn)負責制訂，具有法律效應。
政府通過調整全國城市空間結構，促進地區(qū)均衡發(fā)展。首先，嚴格控制巴黎人口、經濟活動繼續(xù)膨脹和盲目發(fā)展。同時，在巴黎周邊興建衛(wèi)星城或新城、副中心。此外，建立多極中心城市（即平衡大城市），使里爾魯貝、南錫-梅茲、斯特拉斯堡、里昂-圣太田-格勒諾布爾、馬賽-?？怂埂D盧茲、波爾多、南特-圣納澤爾逐步成為大區(qū)的行政與經濟中心，其中一些城市周圍也紛紛建立衛(wèi)星城，形成城市圈；加速發(fā)展地方中小城市，使大中小城市有層次地發(fā)展。
政府制定國家綜合公共服務規(guī)劃，編制年限為20年，以國家為地域范圍，制定九項對國土利用具有結構性影響的公共設施發(fā)展規(guī)劃，即高等教育與科研、文化、衛(wèi)生保健、信息通訊、旅客運輸、貨物運輸、能源、自然保護用地、體育設施。大區(qū)作為一個重要的考察單元，與中央政府簽訂了《國家綜合服務合同》。綜合服務規(guī)劃采用專項規(guī)劃的形式，實現(xiàn)公共服務的空間組織與其功能運行機制的協(xié)調，為國民提供較為均等的優(yōu)質公共服務，引導國土均衡發(fā)展。
荷蘭："綠心"牽頭的開發(fā)模式
荷蘭人口和經濟活動主要集中于西部地區(qū)以農田為中心的環(huán)狀城市群，為避免各城市郊區(qū)連接起來及向環(huán)形中心擴展，采用"以'綠心'為掣肘，以城市區(qū)域和國家城市網絡為重點"的"多極核網絡開發(fā)"模式，保持在世界上獨一無二的城鄉(xiāng)格局。
環(huán)境要素成為荷蘭國土規(guī)劃的剛性約束，大面積的森林、河流、耕地等開敞空間完好保存，國土開發(fā)強度為13%。荷蘭的"綠心"是惟一由中央政府規(guī)劃和建設的國家級景觀，對其中心的自然、農業(yè)、生態(tài)景觀進行永久的保存、維護和強化，使"綠心"發(fā)揮在城市發(fā)展空間與國家自然環(huán)境空間中的協(xié)調作用，既限制城市的無序擴張，又保護綠地景觀和農業(yè)發(fā)展，以實現(xiàn)城市規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃的相互依存。此外，中央政府還對十幾個國家風景區(qū)進行保護，并通過生態(tài)廊道連接不同保護區(qū)。
以城市為核心的城市空間體系建設在荷蘭國土空間規(guī)劃中占有顯著的地位。"城市區(qū)域"是圍繞"綠心"的一系列城市，是荷蘭的中心區(qū)域，形成以鹿特丹和阿姆斯特丹市區(qū)為中心展開的南北兩翼。"國家城市網絡"是最近一次國家空間規(guī)劃中在"城市區(qū)域"的基礎上提出的，由6個城市網絡組成。在每一個城市區(qū)域或城市范圍內，荷蘭堅持集約開發(fā)，充分利用現(xiàn)有空間資源，提高土地等資源的利用效率。在重視自身國際化大都市區(qū)發(fā)展規(guī)劃的同時，"國家城市網絡"還提出在歐盟概念上的區(qū)域協(xié)調。
由于國土面積
在人均在國家的"頂層設計"
要加快規(guī)劃體制改革，從加強規(guī)劃綜合管理入手，研究和統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃的關系，明確各項規(guī)劃的層級與分工，特別要突出"頂層設計"的指導和統(tǒng)領作用，增加規(guī)劃的科學性和可操作性。國家一級的規(guī)劃重在制定國土開發(fā)的大政方針和相配套的法律框架，樹立規(guī)劃的權威性，做到依法行政；與時俱進，建立和不斷調整符合我國實際的規(guī)劃理念；解決跨區(qū)域問題和特定地區(qū)的發(fā)展方向。在戰(zhàn)略性、基礎性和約束性的國土規(guī)劃的基礎上，加強區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和各類涉及空間布局的專項規(guī)劃的相互銜接和協(xié)調，從而為規(guī)范空間開發(fā)秩序提供有力的科學指導。地方規(guī)劃要分級、具體、有約束力，使規(guī)劃真正指導建設實踐，注重實效，有的放矢。
必要的資金支持手段
我國面臨區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距不斷擴大等問題，其實從上述國家的發(fā)展歷程看，地區(qū)經濟不平衡是長期存在的現(xiàn)象，能否實現(xiàn)平衡發(fā)展的關鍵在于市場的力量和企業(yè)行為；但政府應為欠發(fā)達地區(qū)提供均等的發(fā)展平臺，以縮小不同地區(qū)居民生活質量差距為目標，而不以經濟活動的均衡布局為目標。我國應逐步建立起空間開發(fā)資金投入機制，加強規(guī)劃協(xié)調作用，加快具有全局意義和跨區(qū)域基礎設施建設步伐，以推進政府公共服務的均等化為主，加大和規(guī)范財政轉移支付的力度。在適合發(fā)展的重點地區(qū)，重視提升產業(yè)結構層次，充分依靠科技創(chuàng)新，鼓勵、促進高技術產業(yè)的落地和壯大，增強區(qū)域綜合競爭實力和發(fā)展后勁。調整、制定有利于結構優(yōu)化的產業(yè)政策，鼓勵有競爭力的產業(yè)和項目上馬，對企業(yè)實施稅收減免、投資補貼、折舊補貼、價格補貼、出口補貼、及融資輔導等措施，通過政策性銀行貸款、貼息、參股、控股等形式加以引導和支持。
合理引導人口流動
無論以中小城市為主、還是以大中城市為主來承載人口，都是為了提高空間利用效率，提供集約、便捷的基本公共服務，創(chuàng)造集中、大量的就業(yè)機會。因此，我們應探索并合理引導人口流動，對于資源環(huán)境承載能力較弱的地區(qū)，通過人口與其他資源的合理流動、以及適度開發(fā)，提高當地居民生活質量，實現(xiàn)相對均衡發(fā)展，使之成為實現(xiàn)國土有效、有序開發(fā)的一個重要途徑。
重視生態(tài)網絡及廊道建設
根據有關國家經驗，在國土規(guī)劃中只是簡單地劃定生態(tài)保護區(qū)還不夠，必須逐步把這些地區(qū)有機地聯(lián)系起來構成生態(tài)網絡，避免出現(xiàn)"生態(tài)孤島"，今后要高度重視生態(tài)網絡及廊道等的建設，如水系、綠色走廊等，創(chuàng)造足夠的可能性使動物能夠自由遷移，從而保持物種交流的頻率和基因的質量，增強全國生態(tài)系統(tǒng)的恢復能力。
