“寅吃卯糧”式的土地財政何時改
2011-03-09 11:48:11 來源：亞太博宇
土地財政，又叫第二財政。中國的"土地財政"主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。這種寅吃卯糧的經(jīng)濟增長方式，其制度弊端已越來越明顯、突出，理應(yīng)退隱歷史舞臺……
2009年，全國土地出讓金高達1.6萬億元，占當(dāng)年地方財政收入的48.8%。而根據(jù)財政部3月5日提請十一屆全國人大四次會議審議的2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況顯示，2010年國有土地使用權(quán)出讓收入更是達到了29109.94億元，完成預(yù)算的213.2%。
10年來，各地土地出讓金收入增長迅速。地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓金等相關(guān)收入，是為"土地財政"。"土地財政"不可持續(xù)，背后蘊藏著巨大風(fēng)險。為地方政府開辟新財源以遏制"賣地沖動"，破解地方政府"土地財政依賴癥"已尤為迫切。
土地財政實質(zhì)
土地財政，從收入來源看，主要包含兩大類：一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)的營業(yè)稅、土地增值稅，等等。目前，地方政府重點征收的是房地產(chǎn)稅和建筑稅，有些地方這兩項稅收甚至占地方總稅收收入的百分之三四十；二是與土地有關(guān)的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設(shè)基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出讓金，出讓金占地方預(yù)算內(nèi)收入的比重已達百分之四五十，少數(shù)地方甚至超過預(yù)算內(nèi)收入。
以上兩部分收入有內(nèi)在的聯(lián)系：政府出讓土地，獲得非稅收收入--出讓金，企業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)得到土地搞開發(fā)，又可增加政府的稅收--房地產(chǎn)稅和建筑稅。對地方政府來說，這似乎是個良性循環(huán)。在這個循環(huán)中，源頭是出讓國有土地使用權(quán)。顯然，要維持這個循環(huán)，就必須不斷出讓土地。而要不斷出讓土地，就要不斷征收農(nóng)民的集體土地?？梢?，土地財政是一種土地擴張與征占的機制。
與此相關(guān)，現(xiàn)實中還有"土地金融"問題：政府用征收和儲存的土地，向銀行抵押融資，這種做法在各地很普遍。目前，政府土地抵押的融資額，已遠遠高于土地財政的收入，這也是一種促使城市土地擴張、征占農(nóng)民集體土地的機制。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，出讓方式獲取的土地使用權(quán)，可以抵押。而對未經(jīng)出讓的土地，能否抵押，法律并無明確規(guī)定。按照《行政許可法》，凡法律沒有明確許可的，政府都不能做。因此，嚴(yán)格說，政府的土地融資活動，大多都屬于違法活動。
從理論上看，土地出讓金是若干年期的土地使用權(quán)價格，實際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對企業(yè)當(dāng)年利潤的扣除，屬于社會一次分配范疇。對企業(yè)而言，一次集中交納若干年地租，意味著預(yù)支未來利潤，屬于負(fù)債經(jīng)營。現(xiàn)實生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金，負(fù)債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來支付，本質(zhì)上仍然是負(fù)債。企業(yè)如果經(jīng)營得好，有穩(wěn)定的盈利，可以逐步清償這筆負(fù)債；如果經(jīng)營不好或者破產(chǎn)了，就不能清償。如企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷，最終則會轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，成為整個社會的問題。
由此可見，從整個社會的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業(yè)或個人的負(fù)債與之相對應(yīng)。就是說，政府以土地出讓金搞建設(shè)，是以透支用地企業(yè)或個人的未來收益為前提的。由此不難做出如下判斷：所謂土地財政，實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前的發(fā)展方式。形象地說，就是"寅吃卯糧"。
土地財政成因
土地財政的形成，既有內(nèi)因，也有外因。
就內(nèi)因而言，主要是現(xiàn)行土地管理制度。反思中國土地管理的制度安排，一個突出的問題，是政府有關(guān)部門既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國有土地的經(jīng)營，所謂集"裁判員"與"運動員"于一身。經(jīng)營是市場主體的活動，具體到國有土地的經(jīng)營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個作為政府的職責(zé)，客觀上使各級地方政府成了市場競爭的主體，這是土地財政形成的主要制度基礎(chǔ)。近些年發(fā)生的許多土地問題，也都是由此派生出來的。例如，不同層級政府的職能錯位問題。中央和省級政府并不直接掌握任何土地，其主要職能是管理。而城市政府，不管是直轄市，還是省會城市，還是計劃單列市，以至地、縣級市的政府，都是直接掌管土地的，其職能是既有管理，又有經(jīng)營。有經(jīng)營就有利益，當(dāng)經(jīng)營與管理發(fā)生矛盾時，由于經(jīng)營利益涉及地方發(fā)展，必然導(dǎo)致管理服從經(jīng)營，而不是相反。
對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，中國與西方國家有很大不同。西方國家表現(xiàn)為政府調(diào)控企業(yè)和個人，而中國則更多是中央政府調(diào)控地方政府。其原因之一，即在于此。又如，征地制度改革和集體建設(shè)用地進入市場問題。任何經(jīng)營活動，都是以追求收益最大化為目的，政府如果從事經(jīng)營活動，也不可能例外。政府經(jīng)營土地的收入，來源于農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的級差收益。為了保證收益最大化，很自然地要壓低征地費用，并且限制農(nóng)村集體土地進入市場。可見，問題的主要根源，在于政府成了市場主體，在于政府以管理手段實現(xiàn)經(jīng)營目的。這個問題不解決，單純改革征地制度，一是恐怕很難改得徹底，二是即使是不徹底的改革措施，落實起來也會阻力重重。總之，現(xiàn)行土地管理體制允許政府經(jīng)營土地，是生成土地財政的主要內(nèi)因。此外，雖然科學(xué)發(fā)展觀提出多年了，但干部考核標(biāo)準(zhǔn)和選拔辦法，仍未根本改變，這也是導(dǎo)致干部片面追求土地財政的重要內(nèi)因。
就形成土地財政的外因而言，主要是財稅體制不合理，地方政府的財力與事權(quán)不匹配。上世紀(jì)90年代，分稅制改革取得偉大成績，問題是地方財政分配比例過小。后來，中央把城鎮(zhèn)化作為重要的戰(zhàn)略方針，各級城市的政府首當(dāng)其沖，承受巨大壓力，普遍面臨的問題是發(fā)展資金不足。恰在這時，土地使用制度改革取得實質(zhì)性進展，有償使用土地制度歷經(jīng)10年，終于基本確立下來。1998年，政府機構(gòu)改革和換屆，這是個分水嶺。此次換屆后，各級城市政府普遍從土地管理制度上，找到了解決財力不足問題的出路，土地財政逐漸形成。其實，早在上世紀(jì)80年代，在討論為什么要實行有償使用土地制度時，就存在著認(rèn)識上的分歧。不少人從增加政府財政收入的角度，主張土地有償使用，他們側(cè)重強調(diào)國家土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)。但也有人認(rèn)為，實行土地有償使用，主要是為了發(fā)揮地租的調(diào)節(jié)作用，理順經(jīng)濟關(guān)系。為此必須防止單純財政觀點，因為片面追求政府地租收入最大化，可能會侵蝕企業(yè)的正常利潤，反而不利于理順經(jīng)濟關(guān)系。當(dāng)時的討論，并未就這個問題達成共識。但是，從后來的實踐看，實際上是財政觀點占了主導(dǎo)地位，最終形成了土地財政。這是土地財政的外部制度條件。
土地財政利與弊
土地財政，作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的一種工具，可謂利弊互見。
在中國，土地財政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，中國城市建設(shè)突飛猛進，其奧秘就在城市政府通過經(jīng)營土地，積聚了大量建設(shè)資金。城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，市民生活質(zhì)量不斷提高，帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量外地農(nóng)民進城務(wù)工。其正面效應(yīng)不容否定。但是問題也由此而生。
第一，土地財政惡化了國民收入分配，抑制了民間投資。本世紀(jì)初，就有財政專家研究提出，當(dāng)時中國政府的各種收入加起來，已占GDP的30%以上，達到甚至超過發(fā)達國家的水平。政府收入占GDP比重過高，一方面導(dǎo)致居民特別是農(nóng)民收入增長緩慢，另一方面抑制了社會投資。雖然中央采取了許多措施，大力調(diào)整國民收入分配格局，但迄今并未根本改變。尤其值得關(guān)注的是，土地收入大多集中用于城市，城鄉(xiāng)差距和和地區(qū)差距，不僅沒有縮小，反而更加擴大了。
第二，政府投資影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化有重要的引導(dǎo)作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈基本處于低端，過度的發(fā)展占用了大量社會資源，與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針背道而馳。
第三，更不能忽視的是資源、資金的嚴(yán)重浪費。土地出讓收入由本級政府"自收自支"，長期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機制。近些年來，各地搞了不少"政績工程"，攀比之風(fēng)愈演愈烈，老百姓深惡痛絕。在此過程中，少數(shù)黨政干部財大氣粗，揮金如土，為所欲為；同時"土地尋租"活動愈演愈烈，公款化為個人"灰色收入"的現(xiàn)象屢見不鮮，公眾反應(yīng)強烈。
第四，土地財政機制不改變，保護耕地、保護農(nóng)民的合法土地權(quán)益，只能流于空談。同時，土地財政使地方政府的收入過分依賴房地產(chǎn)開發(fā)商。而在中國現(xiàn)實中，由于集體土地不能開發(fā)房地產(chǎn)，現(xiàn)有的開發(fā)商其實處于天然壟斷地位，這使其有可能大肆抬高房價，廣大中低收入市民的住房問題，很難得到解決。
總的來看，在中國工業(yè)化、城市化的進程中，土地財政曾經(jīng)發(fā)揮過重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經(jīng)成為今后中國可持續(xù)發(fā)展的障礙。今后，應(yīng)該切實落實科學(xué)發(fā)展觀，讓土地財政逐步退隱歷史舞臺。
出路何在
其實，土地批租制，在發(fā)達的市場經(jīng)濟中，并不是個案，而是具有普遍性。例如，在土地資源稀缺的荷蘭，不僅土地用途管制十分嚴(yán)格，而且規(guī)定任何土地交易，政府都可以優(yōu)先購買。同時，法律又規(guī)定，政府不得從土地獲取任何收益。政府購買土地的目的，是為了控制房價，解決居民的住房問題。就是說，荷蘭政府的惟一職能，就是公共管理，不從事任何經(jīng)營活動，政府收入的主要來源是稅收。其他西方國家，也大體如此。國際經(jīng)驗表明，在成熟市場經(jīng)濟體中，政府管理部門不能同時又是市場經(jīng)營主體。這應(yīng)成為中國下一步改革借鑒的方向。
借鑒不等于照搬。中國不同于西方國家的特殊性是土地實行公有制--中國《憲法》規(guī)定，城市土地歸國家所有。因此，凡用于經(jīng)營活動的國有城市土地，國家作為所有者，應(yīng)當(dāng)收取地租（地價）。這不僅因為地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式，更重要的是，地租作為土地的價格，還是重要的經(jīng)濟杠桿，國家可以運用它來調(diào)節(jié)經(jīng)濟。在不同級差的土地上經(jīng)營，企業(yè)的利潤會有很大差異，把因土地級差產(chǎn)生的超額利潤作為地租收取，有利于平均利潤率規(guī)律發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，有利于企業(yè)加強經(jīng)營管理，開展平等競爭。
因此，國家出租、出讓土地使用權(quán)的改革必須堅持，而且應(yīng)當(dāng)進一步擴大土地有償使用范圍。同時，需考慮在以下幾個方面深化改革。
第一，成立"土地國資委"，改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營土地的職能?？蓞⒄諊衅髽I(yè)改革的經(jīng)驗，成立類似國資委那樣的國有土地資產(chǎn)管理委員會，作為政府機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經(jīng)濟組織，由其以經(jīng)營國有土地參與市場運作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負(fù)有保值增值的責(zé)任，并向國家財政上繳土地收益。這些國有土地開發(fā)公司，作為市場主體，應(yīng)按照統(tǒng)一的市場規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。作為國有公司，還要接受國有土地資產(chǎn)管理委員會的管理和指導(dǎo)，必要時也要服從國家的要求，承擔(dān)一定的參與宏觀調(diào)控的責(zé)任。如此改革后，"土地國資委"，應(yīng)重點考慮如何運用地租杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟，抓好相關(guān)理論建設(shè)和政策研究與制定。而各級政府的土地管理部門只需專注于管理，不會再發(fā)生不同層級政府的職能錯位問題。政府也不再是"運動員"，避免了與民爭利，可以大大提高政府管理的公信力。
第二，以基金式管理為最終目標(biāo)，嚴(yán)格規(guī)范土地收益的使用支出，杜絕"寅吃卯糧"的短期行為。為此，必須進一步深化分稅制改革，使地方財政有穩(wěn)定的稅源；還要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強公共管理職能，弱化直接抓經(jīng)濟建設(shè)的職能，最終使地方政府的財力與事權(quán)相適應(yīng)。顯然，這需要一個較長時期的過渡期。在此過程中，土地收益的分配使用，還必須考慮現(xiàn)行的利益格局。就是說，土地財政還不可能一下子取消。但是，土地收益的獲取方式變了，分配使用的渠道變了。在新的方案下，國有土地公司經(jīng)營土地，其實是代表國家向用地者收取地租。雖然是采取了市場化運作，但本質(zhì)上是國家行為，因而有很強的政策性。國有土地公司的經(jīng)營收益，應(yīng)當(dāng)全額上交國家財政。為了防止這些公司重蹈覆轍，片面追求土地收益最大化，不宜以收益多少為主要考核指標(biāo)。同時，土地經(jīng)營也應(yīng)多樣化：一般工商企業(yè)用地，更適合采用年租制和入股方式；大型企業(yè)、外資企業(yè)、開發(fā)商等，可以采用出讓方式。
第三，應(yīng)該放開"集體建設(shè)用地入市"。城市中存在集體土地，目前在全國已是普遍現(xiàn)象。越是經(jīng)濟發(fā)達的城市，把集體建設(shè)用地征為國有的阻力越大。未來不妨進一步解放思想，允許城市的經(jīng)營性項目，使用集體建設(shè)用地，即允許集體建設(shè)用地進入城市土地市場。在允許"農(nóng)地入市"后，相關(guān)的地租（地價）收入，可用于保障已變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民的長遠生計，還可發(fā)揮對市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。同時也有助于從源頭上抑制土地財政的片面增長，化解社會矛盾。至于由此可能產(chǎn)生的地產(chǎn)泡沫等，可運用稅收手段加以控制。
當(dāng)然，以上改革建議，涉及許多重大理論、法律、政策問題，有待進一步深入研究與討論。
2009年，全國土地出讓金高達1.6萬億元，占當(dāng)年地方財政收入的48.8%。而根據(jù)財政部3月5日提請十一屆全國人大四次會議審議的2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況顯示，2010年國有土地使用權(quán)出讓收入更是達到了29109.94億元，完成預(yù)算的213.2%。
10年來，各地土地出讓金收入增長迅速。地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓金等相關(guān)收入，是為"土地財政"。"土地財政"不可持續(xù)，背后蘊藏著巨大風(fēng)險。為地方政府開辟新財源以遏制"賣地沖動"，破解地方政府"土地財政依賴癥"已尤為迫切。
土地財政實質(zhì)
土地財政，從收入來源看，主要包含兩大類：一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)的營業(yè)稅、土地增值稅，等等。目前，地方政府重點征收的是房地產(chǎn)稅和建筑稅，有些地方這兩項稅收甚至占地方總稅收收入的百分之三四十；二是與土地有關(guān)的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設(shè)基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出讓金，出讓金占地方預(yù)算內(nèi)收入的比重已達百分之四五十，少數(shù)地方甚至超過預(yù)算內(nèi)收入。
以上兩部分收入有內(nèi)在的聯(lián)系：政府出讓土地，獲得非稅收收入--出讓金，企業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)得到土地搞開發(fā)，又可增加政府的稅收--房地產(chǎn)稅和建筑稅。對地方政府來說，這似乎是個良性循環(huán)。在這個循環(huán)中，源頭是出讓國有土地使用權(quán)。顯然，要維持這個循環(huán)，就必須不斷出讓土地。而要不斷出讓土地，就要不斷征收農(nóng)民的集體土地?？梢?，土地財政是一種土地擴張與征占的機制。
與此相關(guān)，現(xiàn)實中還有"土地金融"問題：政府用征收和儲存的土地，向銀行抵押融資，這種做法在各地很普遍。目前，政府土地抵押的融資額，已遠遠高于土地財政的收入，這也是一種促使城市土地擴張、征占農(nóng)民集體土地的機制。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，出讓方式獲取的土地使用權(quán)，可以抵押。而對未經(jīng)出讓的土地，能否抵押，法律并無明確規(guī)定。按照《行政許可法》，凡法律沒有明確許可的，政府都不能做。因此，嚴(yán)格說，政府的土地融資活動，大多都屬于違法活動。
從理論上看，土地出讓金是若干年期的土地使用權(quán)價格，實際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對企業(yè)當(dāng)年利潤的扣除，屬于社會一次分配范疇。對企業(yè)而言，一次集中交納若干年地租，意味著預(yù)支未來利潤，屬于負(fù)債經(jīng)營。現(xiàn)實生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金，負(fù)債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來支付，本質(zhì)上仍然是負(fù)債。企業(yè)如果經(jīng)營得好，有穩(wěn)定的盈利，可以逐步清償這筆負(fù)債；如果經(jīng)營不好或者破產(chǎn)了，就不能清償。如企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷，最終則會轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，成為整個社會的問題。
由此可見，從整個社會的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業(yè)或個人的負(fù)債與之相對應(yīng)。就是說，政府以土地出讓金搞建設(shè)，是以透支用地企業(yè)或個人的未來收益為前提的。由此不難做出如下判斷：所謂土地財政，實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前的發(fā)展方式。形象地說，就是"寅吃卯糧"。
土地財政成因
土地財政的形成，既有內(nèi)因，也有外因。
就內(nèi)因而言，主要是現(xiàn)行土地管理制度。反思中國土地管理的制度安排，一個突出的問題，是政府有關(guān)部門既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國有土地的經(jīng)營，所謂集"裁判員"與"運動員"于一身。經(jīng)營是市場主體的活動，具體到國有土地的經(jīng)營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個作為政府的職責(zé)，客觀上使各級地方政府成了市場競爭的主體，這是土地財政形成的主要制度基礎(chǔ)。近些年發(fā)生的許多土地問題，也都是由此派生出來的。例如，不同層級政府的職能錯位問題。中央和省級政府并不直接掌握任何土地，其主要職能是管理。而城市政府，不管是直轄市，還是省會城市，還是計劃單列市，以至地、縣級市的政府，都是直接掌管土地的，其職能是既有管理，又有經(jīng)營。有經(jīng)營就有利益，當(dāng)經(jīng)營與管理發(fā)生矛盾時，由于經(jīng)營利益涉及地方發(fā)展，必然導(dǎo)致管理服從經(jīng)營，而不是相反。
對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，中國與西方國家有很大不同。西方國家表現(xiàn)為政府調(diào)控企業(yè)和個人，而中國則更多是中央政府調(diào)控地方政府。其原因之一，即在于此。又如，征地制度改革和集體建設(shè)用地進入市場問題。任何經(jīng)營活動，都是以追求收益最大化為目的，政府如果從事經(jīng)營活動，也不可能例外。政府經(jīng)營土地的收入，來源于農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的級差收益。為了保證收益最大化，很自然地要壓低征地費用，并且限制農(nóng)村集體土地進入市場。可見，問題的主要根源，在于政府成了市場主體，在于政府以管理手段實現(xiàn)經(jīng)營目的。這個問題不解決，單純改革征地制度，一是恐怕很難改得徹底，二是即使是不徹底的改革措施，落實起來也會阻力重重。總之，現(xiàn)行土地管理體制允許政府經(jīng)營土地，是生成土地財政的主要內(nèi)因。此外，雖然科學(xué)發(fā)展觀提出多年了，但干部考核標(biāo)準(zhǔn)和選拔辦法，仍未根本改變，這也是導(dǎo)致干部片面追求土地財政的重要內(nèi)因。
就形成土地財政的外因而言，主要是財稅體制不合理，地方政府的財力與事權(quán)不匹配。上世紀(jì)90年代，分稅制改革取得偉大成績，問題是地方財政分配比例過小。后來，中央把城鎮(zhèn)化作為重要的戰(zhàn)略方針，各級城市的政府首當(dāng)其沖，承受巨大壓力，普遍面臨的問題是發(fā)展資金不足。恰在這時，土地使用制度改革取得實質(zhì)性進展，有償使用土地制度歷經(jīng)10年，終于基本確立下來。1998年，政府機構(gòu)改革和換屆，這是個分水嶺。此次換屆后，各級城市政府普遍從土地管理制度上，找到了解決財力不足問題的出路，土地財政逐漸形成。其實，早在上世紀(jì)80年代，在討論為什么要實行有償使用土地制度時，就存在著認(rèn)識上的分歧。不少人從增加政府財政收入的角度，主張土地有償使用，他們側(cè)重強調(diào)國家土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)。但也有人認(rèn)為，實行土地有償使用，主要是為了發(fā)揮地租的調(diào)節(jié)作用，理順經(jīng)濟關(guān)系。為此必須防止單純財政觀點，因為片面追求政府地租收入最大化，可能會侵蝕企業(yè)的正常利潤，反而不利于理順經(jīng)濟關(guān)系。當(dāng)時的討論，并未就這個問題達成共識。但是，從后來的實踐看，實際上是財政觀點占了主導(dǎo)地位，最終形成了土地財政。這是土地財政的外部制度條件。
土地財政利與弊
土地財政，作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的一種工具，可謂利弊互見。
在中國，土地財政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，中國城市建設(shè)突飛猛進，其奧秘就在城市政府通過經(jīng)營土地，積聚了大量建設(shè)資金。城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，市民生活質(zhì)量不斷提高，帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量外地農(nóng)民進城務(wù)工。其正面效應(yīng)不容否定。但是問題也由此而生。
第一，土地財政惡化了國民收入分配，抑制了民間投資。本世紀(jì)初，就有財政專家研究提出，當(dāng)時中國政府的各種收入加起來，已占GDP的30%以上，達到甚至超過發(fā)達國家的水平。政府收入占GDP比重過高，一方面導(dǎo)致居民特別是農(nóng)民收入增長緩慢，另一方面抑制了社會投資。雖然中央采取了許多措施，大力調(diào)整國民收入分配格局，但迄今并未根本改變。尤其值得關(guān)注的是，土地收入大多集中用于城市，城鄉(xiāng)差距和和地區(qū)差距，不僅沒有縮小，反而更加擴大了。
第二，政府投資影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化有重要的引導(dǎo)作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈基本處于低端，過度的發(fā)展占用了大量社會資源，與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針背道而馳。
第三，更不能忽視的是資源、資金的嚴(yán)重浪費。土地出讓收入由本級政府"自收自支"，長期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機制。近些年來，各地搞了不少"政績工程"，攀比之風(fēng)愈演愈烈，老百姓深惡痛絕。在此過程中，少數(shù)黨政干部財大氣粗，揮金如土，為所欲為；同時"土地尋租"活動愈演愈烈，公款化為個人"灰色收入"的現(xiàn)象屢見不鮮，公眾反應(yīng)強烈。
第四，土地財政機制不改變，保護耕地、保護農(nóng)民的合法土地權(quán)益，只能流于空談。同時，土地財政使地方政府的收入過分依賴房地產(chǎn)開發(fā)商。而在中國現(xiàn)實中，由于集體土地不能開發(fā)房地產(chǎn)，現(xiàn)有的開發(fā)商其實處于天然壟斷地位，這使其有可能大肆抬高房價，廣大中低收入市民的住房問題，很難得到解決。
總的來看，在中國工業(yè)化、城市化的進程中，土地財政曾經(jīng)發(fā)揮過重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經(jīng)成為今后中國可持續(xù)發(fā)展的障礙。今后，應(yīng)該切實落實科學(xué)發(fā)展觀，讓土地財政逐步退隱歷史舞臺。
出路何在
其實，土地批租制，在發(fā)達的市場經(jīng)濟中，并不是個案，而是具有普遍性。例如，在土地資源稀缺的荷蘭，不僅土地用途管制十分嚴(yán)格，而且規(guī)定任何土地交易，政府都可以優(yōu)先購買。同時，法律又規(guī)定，政府不得從土地獲取任何收益。政府購買土地的目的，是為了控制房價，解決居民的住房問題。就是說，荷蘭政府的惟一職能，就是公共管理，不從事任何經(jīng)營活動，政府收入的主要來源是稅收。其他西方國家，也大體如此。國際經(jīng)驗表明，在成熟市場經(jīng)濟體中，政府管理部門不能同時又是市場經(jīng)營主體。這應(yīng)成為中國下一步改革借鑒的方向。
借鑒不等于照搬。中國不同于西方國家的特殊性是土地實行公有制--中國《憲法》規(guī)定，城市土地歸國家所有。因此，凡用于經(jīng)營活動的國有城市土地，國家作為所有者，應(yīng)當(dāng)收取地租（地價）。這不僅因為地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式，更重要的是，地租作為土地的價格，還是重要的經(jīng)濟杠桿，國家可以運用它來調(diào)節(jié)經(jīng)濟。在不同級差的土地上經(jīng)營，企業(yè)的利潤會有很大差異，把因土地級差產(chǎn)生的超額利潤作為地租收取，有利于平均利潤率規(guī)律發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，有利于企業(yè)加強經(jīng)營管理，開展平等競爭。
因此，國家出租、出讓土地使用權(quán)的改革必須堅持，而且應(yīng)當(dāng)進一步擴大土地有償使用范圍。同時，需考慮在以下幾個方面深化改革。
第一，成立"土地國資委"，改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營土地的職能?？蓞⒄諊衅髽I(yè)改革的經(jīng)驗，成立類似國資委那樣的國有土地資產(chǎn)管理委員會，作為政府機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經(jīng)濟組織，由其以經(jīng)營國有土地參與市場運作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負(fù)有保值增值的責(zé)任，并向國家財政上繳土地收益。這些國有土地開發(fā)公司，作為市場主體，應(yīng)按照統(tǒng)一的市場規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。作為國有公司，還要接受國有土地資產(chǎn)管理委員會的管理和指導(dǎo)，必要時也要服從國家的要求，承擔(dān)一定的參與宏觀調(diào)控的責(zé)任。如此改革后，"土地國資委"，應(yīng)重點考慮如何運用地租杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟，抓好相關(guān)理論建設(shè)和政策研究與制定。而各級政府的土地管理部門只需專注于管理，不會再發(fā)生不同層級政府的職能錯位問題。政府也不再是"運動員"，避免了與民爭利，可以大大提高政府管理的公信力。
第二，以基金式管理為最終目標(biāo)，嚴(yán)格規(guī)范土地收益的使用支出，杜絕"寅吃卯糧"的短期行為。為此，必須進一步深化分稅制改革，使地方財政有穩(wěn)定的稅源；還要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強公共管理職能，弱化直接抓經(jīng)濟建設(shè)的職能，最終使地方政府的財力與事權(quán)相適應(yīng)。顯然，這需要一個較長時期的過渡期。在此過程中，土地收益的分配使用，還必須考慮現(xiàn)行的利益格局。就是說，土地財政還不可能一下子取消。但是，土地收益的獲取方式變了，分配使用的渠道變了。在新的方案下，國有土地公司經(jīng)營土地，其實是代表國家向用地者收取地租。雖然是采取了市場化運作，但本質(zhì)上是國家行為，因而有很強的政策性。國有土地公司的經(jīng)營收益，應(yīng)當(dāng)全額上交國家財政。為了防止這些公司重蹈覆轍，片面追求土地收益最大化，不宜以收益多少為主要考核指標(biāo)。同時，土地經(jīng)營也應(yīng)多樣化：一般工商企業(yè)用地，更適合采用年租制和入股方式；大型企業(yè)、外資企業(yè)、開發(fā)商等，可以采用出讓方式。
第三，應(yīng)該放開"集體建設(shè)用地入市"。城市中存在集體土地，目前在全國已是普遍現(xiàn)象。越是經(jīng)濟發(fā)達的城市，把集體建設(shè)用地征為國有的阻力越大。未來不妨進一步解放思想，允許城市的經(jīng)營性項目，使用集體建設(shè)用地，即允許集體建設(shè)用地進入城市土地市場。在允許"農(nóng)地入市"后，相關(guān)的地租（地價）收入，可用于保障已變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民的長遠生計，還可發(fā)揮對市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。同時也有助于從源頭上抑制土地財政的片面增長，化解社會矛盾。至于由此可能產(chǎn)生的地產(chǎn)泡沫等，可運用稅收手段加以控制。
當(dāng)然，以上改革建議，涉及許多重大理論、法律、政策問題，有待進一步深入研究與討論。
