郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國家富

郡縣，歷史上曾經(jīng)直接由皇帝掌管；新中國成立后，縣歸省管，直到改革開放初期始現(xiàn)市管縣體制。因此對(duì)于縣來說，有兩個(gè)“婆婆”：省、市。不過現(xiàn)在，兩個(gè)“婆婆”的歷史正在改寫。本月伊始《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》頒布，第26條引起了廣泛關(guān)注，其主要內(nèi)容就是推進(jìn)省直管縣的財(cái)政體制改革……
 
市管縣是歷史發(fā)展產(chǎn)物
中國的縣制有兩千多年的歷史?？h是政府最基本的行政單元。政府的各種政策，都需要在縣一級(jí)來落實(shí)。進(jìn)入當(dāng)今時(shí)代，行政體制的變遷和改革開放的進(jìn)程有很大關(guān)系。1949年后中國很長一段時(shí)期內(nèi)實(shí)行的是“省管縣”的體制。當(dāng)時(shí)除了直轄市和省會(huì)城市，一般的市沒有自己的下轄縣。當(dāng)時(shí)的所謂地區(qū)行署，是省的派出機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)政府。1982年以后，為了打破過度集中的計(jì)劃體制，采取了以“放權(quán)讓利”為中心的非集中化改革。即“人財(cái)物，產(chǎn)供銷”層層下放，財(cái)政“分灶吃飯，分級(jí)包干”。
在這種情況下，國家體改委試行“市管縣”體制，希望將改革開放“試點(diǎn)城市”做大做強(qiáng)。在當(dāng)時(shí)“政企不分”的情況下，市管縣確實(shí)可以“集中力量辦大事”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了一些明顯的成績。于是全國紛紛效仿，300多個(gè)地區(qū)行署絕大部分變成了地級(jí)市。其結(jié)果，是在省和縣之間多出了一個(gè)新的行政層級(jí)——市。
1982年開始市管縣的行政格局以后，大多數(shù)省份將原來作為省政府派出機(jī)構(gòu)的“地區(qū)”改制為“市”，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣；但也有少數(shù)地區(qū)一直沒有設(shè)地級(jí)市，如海南，幅員較小，轄區(qū)內(nèi)只有幾個(gè)縣，再加上設(shè)省比較晚，所以天然地適合于省直管縣的行政體制。
事實(shí)上，在當(dāng)時(shí)的內(nèi)部討論中，也曾有人提出，能不能在海南建兩個(gè)地級(jí)市，搞市管縣？因?yàn)樵诠賳T隊(duì)伍當(dāng)中有一個(gè)心照不宣的意識(shí)，那就是多一個(gè)層級(jí)，就會(huì)多一些位子。但后來，浙江省管縣的經(jīng)驗(yàn)越來越被看重，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)有條件的地方都要搞省直管縣，這種聲音在海南和其它省份就沒有再聽到了。
應(yīng)該說，在體制上，浙江模式是最具有示范效應(yīng)的。浙江省內(nèi)縣的數(shù)目不是特別多，在1980年代時(shí)大約是70個(gè)左右。建國之后，浙江一向?qū)嵭械氖秦?cái)政上的省直管縣體制。到1990年代，大家發(fā)現(xiàn)，在支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，在處理綜合配套改革一系列問題中，省直管縣體制的正面效應(yīng)顯現(xiàn)出來了。
此后，各年度中央的相關(guān)文件中都會(huì)提到，凡是有條件的地方應(yīng)該積極推行省直管縣的改革。迄今為止，全國已有20多個(gè)省級(jí)單位、區(qū)域，全面或者部分地實(shí)行了省直管縣，其中也包括一些大的有一百多個(gè)縣的省份。
2008年中央關(guān)于農(nóng)村改革、發(fā)展的文件，第一次在財(cái)政省管縣體制之外，又強(qiáng)調(diào)了凡有條件的地方都可積極推行省直管的體制，這就涉及到行政體制層面了。2009年中央一號(hào)文件的表述則更加具體，文件將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入省管縣的改革范圍，這樣一來，改革的覆蓋面就相當(dāng)廣了。
市管縣影響三農(nóng)的發(fā)展
中國大概有300多個(gè)地級(jí)市，2000多個(gè)縣級(jí)單位。實(shí)行市管縣的體制，行政權(quán)力必然集中在300多個(gè)市里。在各級(jí)政府的首要任務(wù)都是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的情況下，市管縣的做法自然就縮小了縣級(jí)政府的自主權(quán)，擴(kuò)大了市級(jí)政府對(duì)資源的支配能力。權(quán)力集中在市級(jí)政府的結(jié)果是：縣政府的財(cái)權(quán)減少了，事權(quán)卻無法推卸，導(dǎo)致縣財(cái)政困難，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)村地區(qū)的教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)比較落后。
這種犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的城市化模式，在西方工業(yè)化過程中引發(fā)了長期的社會(huì)動(dòng)蕩。中國的城市化究竟應(yīng)該采取什么方式，目前還存在爭(zhēng)論。有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取小城鎮(zhèn)為主的城市化模式。但中國的土地資源十分稀缺，小城鎮(zhèn)的建筑容積率低，會(huì)浪費(fèi)土地資源。小城鎮(zhèn)的擴(kuò)張，必然會(huì)帶來耕地的進(jìn)一步減少。所以，只能采取以大中城市為主的城市化模式。人力、資源涌向大城市，產(chǎn)業(yè)、資金、交通基礎(chǔ)設(shè)施向大城市集中，可以產(chǎn)生更高的經(jīng)濟(jì)效率。但是，大城市的發(fā)展不能以犧牲周邊城市和農(nóng)村為代價(jià)。
如今提出的將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入省管縣的改革范圍，會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生一定影響。市管縣的一個(gè)嚴(yán)重后果是忽視農(nóng)業(yè)。地級(jí)市一般都是比較大的城市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠工業(yè)，有很強(qiáng)的忽視農(nóng)業(yè)的傾向。
盡管農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中扮演著十分重要的角色，但是中央政府無法直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。中國是個(gè)大國，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差別很大，真正了解具體情況的是基層政府，中央農(nóng)業(yè)政策的具體執(zhí)行者是縣一級(jí)政府。中央政府的職能主要是提供市場(chǎng)信息、制定原則性的農(nóng)業(yè)政策，例如提高糧食最低收購價(jià)、提供種糧補(bǔ)貼等。中央的政策如何執(zhí)行，則應(yīng)該由縣一級(jí)政府根據(jù)本地農(nóng)村的實(shí)際情況來決定。
糧食和豬肉等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)全局的大事。正因?yàn)槿绱?，中央政府和主管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的縣一級(jí)政府之間的聯(lián)系應(yīng)當(dāng)更緊密。這只有通過減少行政層級(jí)來實(shí)現(xiàn)。以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為例，只能通過中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。中央畢竟不知道哪些農(nóng)民需要補(bǔ)貼，也不可能直接將補(bǔ)貼發(fā)給農(nóng)民。需要補(bǔ)貼的農(nóng)民人數(shù)和補(bǔ)貼錢數(shù)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供，通過縣、市、省級(jí)政府一級(jí)一級(jí)報(bào)上去。中央的補(bǔ)貼也是通過各級(jí)財(cái)政，從省里到市里、從市里到縣里、從縣里到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一級(jí)一級(jí)發(fā)下來。省管縣減少了“市”這個(gè)層次，有利于減少信息失真，提高政策效率，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用是很明顯的。
推動(dòng)分稅制的真正落實(shí)
中國的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本原因在于，省以下沒有能夠真正實(shí)行分稅制，實(shí)際是討價(jià)還價(jià)、復(fù)雜易變、五花八門、很不規(guī)范的“分成制”、“包干制”等。這種狀況使地方高端層級(jí)上提財(cái)權(quán)、下壓事權(quán)的空間很大，轉(zhuǎn)移支付也做不實(shí)。概括而言，在我國，要把20多個(gè)稅種在五個(gè)政府層級(jí)間按分稅制要求切分，是“無解”的。
省管縣是將原來的五級(jí)財(cái)政變?yōu)樗募?jí)財(cái)政，再通過鄉(xiāng)財(cái)縣管，進(jìn)一步將四級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)財(cái)政，這必然成為減少財(cái)政層級(jí)的切入點(diǎn)，從而可以使得省以下的分稅制也能真正得以實(shí)行。所以說，省管縣的財(cái)政和行政體制改革的意義是全局性的。
今后的稅制改革主要是兩個(gè)方面。一是從生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)變，其目的是保護(hù)投資者的積極性。二是根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則調(diào)整不同層級(jí)政府之間的增值稅分成比例，其目的是促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)的均等化。
由于中國地區(qū)之間發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展差別很大，又處于工業(yè)化過程中，不可能過分強(qiáng)調(diào)地方自治，中央必須適當(dāng)集中財(cái)力，否則富的地區(qū)會(huì)越來越富，窮的地區(qū)會(huì)越來越窮。這里的“適當(dāng)”二字很重要：中央集中財(cái)力過多，就會(huì)損害發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性；過多遷就發(fā)達(dá)地區(qū)，中央又無法給予落后地區(qū)必要的財(cái)政支持。在市管縣的情況下，省、市、縣之間的增值稅分成比例調(diào)整起來非常困難。實(shí)行了省管縣之后，取消了市這個(gè)層次，增加了省和縣之間財(cái)稅關(guān)系的透明度，調(diào)整起來要容易得多。
如果以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府取消，或是逐漸改為上一級(jí)政府派出，縣一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)有自己的稅種來保證其基本的財(cái)源，如資源稅、排污稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、土地交易增值稅等。
逐步形成三級(jí)政府后，公司所得稅和個(gè)人所得稅的一部分、海關(guān)稅、社會(huì)保障稅（以后會(huì)征收）可以向中央政府集中，而把營業(yè)稅交由省一級(jí)政府征收，將房產(chǎn)稅、資源稅、排污稅、車船牌照稅、土地交易增值稅、土地使用稅等等劃給縣市級(jí)政府。劃分稅種以后，大體上可以按照中央50%、省級(jí)15%、縣市級(jí)35%的比例分配。實(shí)際上大部分國家采用的都是這個(gè)比例?，F(xiàn)在中央和省級(jí)集中的財(cái)力過多，又不能提供集中的服務(wù)，反而導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)膨脹、買車、蓋辦公樓、出國考察等方面的消耗過大。
在省管縣改革的同時(shí)，中央還要求進(jìn)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。鄉(xiāng)財(cái)縣管未來可能導(dǎo)致鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難，但現(xiàn)在主要的矛盾不在這里，而在于縣域經(jīng)濟(jì)非常薄弱，沒有能力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供財(cái)政。解決縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題，是走向現(xiàn)代化的一個(gè)橋頭堡?，F(xiàn)在大城市現(xiàn)代化了，地級(jí)市現(xiàn)代化程度也比較高了，如果能把2000多個(gè)縣變成城鄉(xiāng)一體化的橋頭堡，這對(duì)于解決三農(nóng)問題、推進(jìn)現(xiàn)代化步伐的意義都是非常重大的。
市一級(jí)是否會(huì)成為阻礙
在省管縣的改革上，原來一直有人擔(dān)心，一步變?yōu)槭≈惫芸h會(huì)出問題：一個(gè)省管上百個(gè)縣，省政府可能管不過來。所以有人主張，應(yīng)該先把省級(jí)行政區(qū)劃變小，變成50個(gè)省以后，再由省直管縣，這樣操作起來可能會(huì)更容易一些。
后來出現(xiàn)的兩個(gè)條件導(dǎo)致了認(rèn)識(shí)上的變化：一是政務(wù)信息化快速推進(jìn)，信息通過數(shù)字化傳輸，變得非?？旖荩欢歉咚俟匪耐ò诉_(dá)，一個(gè)縣委書記到省里開會(huì)當(dāng)天就可以回來。這兩個(gè)條件使得高層認(rèn)為，在不改變省一級(jí)行政區(qū)劃的情況下，也可能實(shí)現(xiàn)省直管縣。這是認(rèn)識(shí)上的重大飛躍。
省管縣的改革最早是從浙江開始的，試點(diǎn)了很長時(shí)間。市管縣以后，市里確實(shí)截流了縣里的很多項(xiàng)目和資金，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了很大障礙，所以，最初提出省管縣的時(shí)候，只提出先解決縣的財(cái)政問題，將縣財(cái)政交由省來管，而縣的行政管理和公共服務(wù)功能則仍暫時(shí)交由市來管。這是一種過渡形態(tài)。全國有將近818個(gè)縣搞過“縣財(cái)省管”的管理體制。
 
當(dāng)全國的經(jīng)驗(yàn)基本成熟以后，中國中央才提出了大面積推廣省直管縣。所以，這次中央文件明確提出要加快省直管縣的改革步伐，不僅僅是財(cái)政上的省直管縣，也包括行政體制上的省直管縣。
現(xiàn)在看來，這一改革成功與否，取決于兩個(gè)方面：第一，在有條件的地方實(shí)行省直管縣以后，省一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)、部門，能不能把權(quán)利下放給縣。第二，能不能協(xié)調(diào)好地級(jí)市和縣的關(guān)系。
市一級(jí)是否成為阻礙？這取決于中央政府的行政能力。中國是一個(gè)單一制國家，無論是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還是各項(xiàng)具體的政策，不是說市里想截留就能截留的。只要中央的行政能力足夠強(qiáng)，上下政令統(tǒng)一，市就不可能成為對(duì)抗省的阻力。而且，城市的繁榮靠的是工商業(yè)，而不是農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)在要通過省管縣加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，恰恰使城市能夠集中精力搞好工商業(yè)。
在領(lǐng)導(dǎo)配備上，先是縣市的黨政一把手可以由省里來考察結(jié)合當(dāng)?shù)孛褚鈦磉x任。還應(yīng)當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)審批權(quán)，逐步地過渡到完全省直接管縣，地級(jí)市只管理其所屬的區(qū)就可以了。
以放權(quán)讓利為前提的市管縣模式，市級(jí)行政區(qū)劃在中國的歷史使命已經(jīng)基本結(jié)束了。但是，這并不是說今后市一級(jí)行政區(qū)劃就不起作用了。目前百萬人口以上的大城市有兩百多個(gè)。在今后的城市化過程中，隨著這些城市經(jīng)濟(jì)水平的提高，城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市功能的轉(zhuǎn)變，將來有可能導(dǎo)致行政區(qū)劃的變更。一些城市的行政邊界也許會(huì)擴(kuò)大，也有可能和周圍的縣市形成密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但原有的行政邊界不變。
省管縣也不能搞一刀切
從理論上講，全國都應(yīng)該推行省管縣。但也不排除，個(gè)別地區(qū)“市管縣”搞得比較成功，市縣關(guān)系處理得比較好，那就可以考慮繼續(xù)保留，例如青島市，管了好幾個(gè)縣，多年以來關(guān)系處理得不錯(cuò)。在這樣的地區(qū)，要不要把縣收回省管？或者干脆把縣變成區(qū)？可以進(jìn)一步研究，處理起來要慎重。特別是那些計(jì)劃單列市和沿海開放城市，它們都管過一些縣，市縣之間經(jīng)濟(jì)上密切聯(lián)系、行政上相互依賴，分割起來比較困難。因此要具體問題具體分析，不能一概而論，要根據(jù)各地的具體情況而定?？偟脑瓌t是：行政改革要有利于安排財(cái)政預(yù)算，有利于貫徹社會(huì)政策，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
大多數(shù)地區(qū)都可以積極推進(jìn)這項(xiàng)改革，但是特別富裕和特別欠發(fā)達(dá)的地區(qū)肯定要另做考慮。一些富裕地區(qū)工商業(yè)活動(dòng)高度發(fā)達(dá)，不是簡(jiǎn)單地搞鄉(xiāng)財(cái)縣管就能解決問題的。比如東莞的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)村民小組的產(chǎn)值就可能有幾個(gè)億，一個(gè)虎門鎮(zhèn)的財(cái)政收入就有二三十個(gè)億。在這種地區(qū)，需要的是在現(xiàn)有格局下考慮并鎮(zhèn)建區(qū)，區(qū)下面再建鎮(zhèn)級(jí)派出機(jī)構(gòu)（街辦），而不是套用鄉(xiāng)財(cái)縣管這個(gè)辦法。一些邊遠(yuǎn)、地廣人稀的區(qū)域如西藏、青海、新疆，它們的體制問題也有待專門研究，而且必須與內(nèi)地區(qū)別對(duì)待。
一個(gè)重要的前提條件是要注重配套改革，不是說單獨(dú)一件事情就能解決全部的問題。政績考核標(biāo)準(zhǔn)要改、財(cái)政體制要改、稅收體制要改、行政管理體制和市場(chǎng)制度都需要配套地改。省管縣的改革需要一步一步推進(jìn)，也需要配套改革。一些特別大的省應(yīng)當(dāng)逐步劃小，如大連、青島都可以慢慢地變成直轄市。
從國際上來看，美國3億人口就有55個(gè)州，我們13億人口卻只有34個(gè)省級(jí)單位，相對(duì)這么多的人口、這么大的國土而言，省的范圍還是太大了。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府規(guī)模過大，勢(shì)力過強(qiáng)，對(duì)中央政府的控制和管理是不利的。直管縣可以減少政府層級(jí)，倘若能將省的范圍再劃小，就可以縮小管理的幅度，提高管理的效率。
改革應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同地區(qū)的實(shí)際情況。發(fā)達(dá)地區(qū)盡可能快一些；不發(fā)達(dá)地區(qū)，如果地級(jí)市很強(qiáng)，縣級(jí)市很弱，則可以放緩些；但是如果不發(fā)達(dá)地區(qū)的地級(jí)市和縣級(jí)市都很弱，那就不如直接推行省直管縣了，因?yàn)槿跏懈編?dòng)不了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而會(huì)成為一種障礙。
有人擔(dān)心，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣之后可能帶來重復(fù)建設(shè)和粗放發(fā)展問題，但事實(shí)上，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)以后重復(fù)建設(shè)會(huì)減少。原來實(shí)行市管縣的時(shí)候，市特別愿意“集中財(cái)力辦大事”，而這些大事則往往是一些與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的職能轉(zhuǎn)變相違背的形象工程和重復(fù)建設(shè)。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)以后，行政層級(jí)減少了，市縣這一級(jí)的主要職能要在同時(shí)明確設(shè)定為做好本地公共服務(wù)、改善本地的投資環(huán)境，而不再是搞項(xiàng)目，這樣，更有助于事權(quán)合理化、減少重復(fù)建設(shè)。
這里所說的重復(fù)建設(shè)是指政府過多介入的盲目的低水平的重復(fù)建設(shè)。實(shí)際上，各個(gè)縣有各個(gè)縣的特點(diǎn)，如果市場(chǎng)能夠發(fā)揮主要的作用，該重復(fù)的地方重復(fù)，不該重復(fù)的地方不重復(fù)，一切交由市場(chǎng)主體在公平競(jìng)爭(zhēng)中自發(fā)調(diào)節(jié)，那么縣級(jí)政府就可以將主要精力放在優(yōu)化本地的投資環(huán)境和政策環(huán)境上，也就無所謂重復(fù)建設(shè)了。政府職能轉(zhuǎn)變了，依靠企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，就可以解決所謂低水平重復(fù)建設(shè)的問題。
當(dāng)然，改善政府職能不能光靠財(cái)政本身，還要依靠配套改革，包括地方官員政績考核制度、行政決策體制等方面的改革。但是財(cái)政可以與各個(gè)方面相呼應(yīng)地做出配套，比如通過深化改革使不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的物業(yè)稅，成為地方財(cái)源支柱，從財(cái)政利益上自然而然地引導(dǎo)地方政府關(guān)心投資環(huán)境、基本公共服務(wù)的改進(jìn)而不是投資項(xiàng)目本身。再加上省管縣以后，行政層級(jí)減少，更有助于各級(jí)事權(quán)清晰化、合理化。
此外要看如何定義重復(fù)建設(shè)。市管縣以前，很多地區(qū)行署都是建在一個(gè)大縣中，變成一級(jí)政府后，不僅多了一套黨政班子，而且還易地另外建了一套市委、市府辦公大樓。這不都是重復(fù)建設(shè)嗎？推行省管縣以后，縣里的建設(shè)規(guī)劃自然也要省里來管，不能說想建什么就建什么。將來省就管轄兩個(gè)行政單位，市和縣。盡管市比縣在行政上可能高一級(jí)或半級(jí)，但是無論是行政還是財(cái)稅上，省對(duì)它們都是對(duì)口負(fù)責(zé)。