土地儲(chǔ)備管理新政拆解屯地難題

國(guó)土資源部、財(cái)政部、央行近日聯(lián)合制定發(fā)布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，明確規(guī)定儲(chǔ)備土地必須符合規(guī)劃、計(jì)劃，優(yōu)先儲(chǔ)備閑置、空閑和低效利用的國(guó)有存量建設(shè)用地?！掇k法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備土地特別是依法征收后納入儲(chǔ)備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，必須達(dá)到“凈地”要求，提高供應(yīng)“凈地”能力以狙擊囤地……

全國(guó)性土地儲(chǔ)備法規(guī)出臺(tái)

近日，規(guī)范我國(guó)土地儲(chǔ)備的第一部全國(guó)性法規(guī)——《土地儲(chǔ)備管理辦法》（《辦法》）浮出水面，將為我國(guó)“完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”提供依據(jù)，標(biāo)志著土地供應(yīng)正式進(jìn)入“儲(chǔ)備管理”時(shí)代。

《辦法》由國(guó)土資源部、財(cái)政部、央行聯(lián)合制定。該辦法明確規(guī)定，儲(chǔ)備土地必須符合規(guī)劃、計(jì)劃，優(yōu)先儲(chǔ)備閑置、空閑和低效利用的國(guó)有存量建設(shè)用地。

《辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

根據(jù)《辦法》要求，各地應(yīng)根據(jù)調(diào)控土地市場(chǎng)的需要，合理確定儲(chǔ)備土地規(guī)模。土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理。市、縣政府國(guó)土資源管理部門實(shí)施土地儲(chǔ)備計(jì)劃，應(yīng)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。

《辦法》還明確了可以納入土地儲(chǔ)備范圍的土地。具體包括：依法收回的國(guó)有土地；收購(gòu)的土地；行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的土地；已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；其他依法取得的土地。

根據(jù)要求，對(duì)納入儲(chǔ)備的土地，經(jīng)市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲(chǔ)備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動(dòng)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備土地特別是依法征收后納入儲(chǔ)備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件。儲(chǔ)備土地完成前期開發(fā)整理后，納入當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收后的土地，納入儲(chǔ)備滿兩年未供應(yīng)的，在下達(dá)下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃時(shí)扣減相應(yīng)指標(biāo)。

此外值得注意的是，為防范金融風(fēng)險(xiǎn)，《辦法》對(duì)土地機(jī)構(gòu)融資做了明確規(guī)定。根據(jù)要求，土地儲(chǔ)備資金收支管理嚴(yán)格執(zhí)行《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》的規(guī)定。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地儲(chǔ)備資金項(xiàng)目預(yù)算相銜接，并報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得超計(jì)劃、超規(guī)模貸款。

房地產(chǎn)開發(fā)商囤地近10億平方米

日前，北京師范大學(xué)金融研究中心撰寫了《中國(guó)房地產(chǎn)土地囤積及資金沉淀評(píng)估報(bào)告》(報(bào)告)。報(bào)告主要撰寫人、北師大金融中心主任鐘偉認(rèn)為，繼續(xù)維持既有決策思維定勢(shì)和市場(chǎng)供求狀況，對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)和金融行業(yè)將是一場(chǎng)危險(xiǎn)而巨大的賭博。

在計(jì)算了近10年來全國(guó)土地購(gòu)置和開發(fā)面積之間的差額后，報(bào)告估測(cè)，到2007年底，開發(fā)商通過規(guī)范渠道的囤地規(guī)模約為8億平方米，規(guī)范和非規(guī)范囤地約為10億平方米。在02-06年間，山東、江蘇、浙江和四川是土地囤積最多的省份，分別占近五年全國(guó)土地囤積總量的8.9%、8.8%、7.7%和7.7%。

此外，報(bào)告認(rèn)為，國(guó)家土地儲(chǔ)備中心也存在囤積大量土地現(xiàn)象，其計(jì)劃的土地供應(yīng)量并沒有完全進(jìn)入市場(chǎng)，從全國(guó)來看，02-06年，全國(guó)計(jì)劃的住宅用地供應(yīng)量為21億平方米，而所有房地產(chǎn)購(gòu)置土地總量?jī)H14.5億平方米。

而大量的土地囤積導(dǎo)致開發(fā)商每年為囤地所需要承受的資金成本高達(dá)1800-2000億元。根據(jù)估算，截止到2006年底，估計(jì)沉淀在土地上的資金約2.4萬億。這幾乎相當(dāng)于目前商品房的年銷售額，沉淀在土地上的資金成本也超過了目前房地產(chǎn)行業(yè)的年度利潤(rùn)總額，顯示出房地產(chǎn)企業(yè)的總體財(cái)務(wù)狀況穩(wěn)健性迅速下降。

“凈地”供應(yīng)增加，調(diào)控更加準(zhǔn)確

近年來，土地開發(fā)商囤積土地現(xiàn)象愈演愈烈，坐地等漲，無形中抬高地價(jià)，而這也成為全國(guó)房?jī)r(jià)日益飆升的重要原因。

1996年，我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在上海成立，至今全國(guó)已有2000多個(gè)市、縣相繼建立了這項(xiàng)制度。11年的發(fā)展歷程，我國(guó)年輕的土地儲(chǔ)備制度經(jīng)受風(fēng)雨洗禮。據(jù)了解，以往只有一些地方性法規(guī)，沒有全國(guó)統(tǒng)一管理辦法的?！掇k法》的出臺(tái)正是在各地實(shí)踐摸索的結(jié)晶。

土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行涉及拆遷、土地征收、城市規(guī)劃、資金管理、銀行貸款、投資立項(xiàng)等多方面工作，對(duì)我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。土地儲(chǔ)備制度是調(diào)控土地市場(chǎng)的重要抓手。土地儲(chǔ)備制度的建立，市、縣人民政府供地和管地方式發(fā)生了重大變革，從多個(gè)部門供應(yīng)“生地”和協(xié)議出讓為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一供應(yīng)“凈地”（即產(chǎn)權(quán)清晰、配套完善、土地平整的土地）和招標(biāo)拍賣掛牌出讓為主。

這些變革將增強(qiáng)政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力。各地政府可以根據(jù)城市發(fā)展和市場(chǎng)需求，有計(jì)劃地適時(shí)適量供應(yīng)土地，有效調(diào)控土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，同時(shí)促進(jìn)了土地節(jié)約集約用地，增加了政府土地收益。

以北京為例，按照計(jì)劃，北京2010年前土地供應(yīng)目標(biāo)是，逐步實(shí)現(xiàn)年度保障性住房用地全部通過政府儲(chǔ)備開發(fā)實(shí)現(xiàn)供應(yīng)，年度經(jīng)營(yíng)性用地，按不低于60%比例，通過政府儲(chǔ)備開發(fā)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)。這意味著，北京今后的土地供應(yīng)絕大部分將從市政府土地儲(chǔ)備池“單口”流動(dòng)，對(duì)土地市場(chǎng)可調(diào)控性大大加強(qiáng)。

此外，土地儲(chǔ)備制度的建立，對(duì)增加“凈地”供應(yīng)，狙擊“囤地”產(chǎn)生積極影響?？梢哉f，土地儲(chǔ)備的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是理清土地產(chǎn)權(quán)。土地儲(chǔ)備制度建立后，先行依法收回土地使用權(quán)，并給予被拆遷人合理補(bǔ)償，然后對(duì)土地進(jìn)行再配置。這是對(duì)土地權(quán)利人權(quán)益的尊重和保護(hù)，真正建立了正常的土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系。

理順了政府供應(yīng)土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，客觀上提高了政府供應(yīng)“凈地”的能力。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以通過加快前期開發(fā)速度，使政府手中的“凈地”多起來，使更多的土地具備用地條件，從而縮短土地形成房地產(chǎn)有效供應(yīng)的建設(shè)周期，有效防止閑置、囤積土地等行為的發(fā)生。

更為重要的一點(diǎn)是，土地儲(chǔ)備需要巨額資金支持，這意味著土地儲(chǔ)備存在一定的資金風(fēng)險(xiǎn)。而《辦法》還為降低土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)盡了一份力。

一方面，《辦法》明確要求土地儲(chǔ)備資金收支管理嚴(yán)格執(zhí)行?？顚Ｓ?、分賬核算，實(shí)行預(yù)決算管理。另一方面，對(duì)于財(cái)政資金不足，需要開展融資的情況，《辦法》也作了明確規(guī)定，這些都將有助于更好地規(guī)避土地儲(chǔ)備可能引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，使土地儲(chǔ)備制度走得更穩(wěn)、更好，在土地市場(chǎng)調(diào)控中發(fā)揮出更大作用。