戶籍改革到底離我們有多遠(yuǎn)？
2008-07-04 09:44:55
深圳市政府近日宣布，將于8月1日起在全市范圍內(nèi)實(shí)施居住證制度。根據(jù)《深圳市居住證暫行辦法》的規(guī)定，持有深圳居住證的居民，子女可在深圳接受義務(wù)教育、可在深圳直接辦理赴港商務(wù)簽證；持有10年長期居住證的居民，將被納入該市的社會(huì)管理和社會(huì)保障體系……
深圳“綠卡”：戶籍改革的一小步嘗試
在現(xiàn)實(shí)條件下，任何尊重和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的探索都有理由得到敬意，盡管離戶籍改革的目標(biāo)尚遠(yuǎn)，但深圳此次推出的居住證改革將依然獲得敬意。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳目前總?cè)丝谝殉^1400萬人，其中戶籍人口不過200多萬，流動(dòng)人口居全國各大城市之最、約占全國流動(dòng)人口總量的10%。目前，許多流動(dòng)人口已經(jīng)在深圳有穩(wěn)定的職業(yè)和固定住所，事實(shí)上早已成為“深圳市民”。很難想象，在一個(gè)人口超過千萬的國際大都市里，擁有合法身份、享受市民權(quán)利的戶籍人口僅僅占總?cè)丝诘?/7，而充當(dāng)城市人口絕對(duì)主力，為城市發(fā)展作出卓越貢獻(xiàn)的外來工們卻長期得不到自己所建設(shè)和賴以生存的城市的最基本身份認(rèn)同。
就是這樣的一個(gè)城市，曾經(jīng)在2004年，通過一項(xiàng)拆除違法建筑的法令，間接把百萬“不適宜于在深圳居住人口”趕了出去。當(dāng)時(shí) “梳理行動(dòng)”差不多成了深圳市、區(qū)、鎮(zhèn)、村各級(jí)管理部門的一項(xiàng)中心工作，大量的干部投入到這場暴風(fēng)驟雨般的清拆運(yùn)動(dòng)中來。據(jù)說有“老深圳”驚嘆，論及對(duì)基層組織發(fā)動(dòng)的程度，在深圳的歷史上只有1950年代的土改可以相提并論。2005年8月，深圳出臺(tái)了旨在控制人口的“1＋5”文件，這組文件仍然沿襲了暫住證制度的老路?！渡钲谑袝鹤∪丝谧C件和居住管理辦法》并沒有對(duì)暫住證制度本身的合理性進(jìn)行全面的反思，反而加大了對(duì)違反該制度的有關(guān)各方的處罰力度。該辦法規(guī)定，凡擬在深圳停留兩個(gè)月以上的暫住人員，必須辦理暫住證；居住于出租屋的暫住人員，必須在三日內(nèi)辦理暫住證。拒不辦理暫住證的暫住人員，將不得繼續(xù)租住房屋，也不得被任何單位錄用。而違反該辦法的房屋出租方及用人方，將受到重罰。這一“改進(jìn)”不僅置暫住證制度的種種根本性缺陷于不顧，反而將其推向極端。
而深圳此次推出的“綠卡”不同于以往甚至其他一些城市仍在實(shí)施的暫住證，暫住證只有居住的功能，而幾乎沒有其他的福利功能，而外來者一旦擁有深圳的“綠卡”，則可在教育、經(jīng)商甚至是社保福利待遇上，享有與深圳市民同樣的待遇，同時(shí)更能
在日常生活中享受到更多的社會(huì)福利與社會(huì)便利。
所以，深圳即將實(shí)施的居住證制度理應(yīng)成為一個(gè)樣板，在全國范圍內(nèi)廣泛推行。
深圳“綠卡”：仍不能普惠到農(nóng)民工
深圳新出臺(tái)的居住證制度當(dāng)然是有進(jìn)步，但是其進(jìn)步也僅維護(hù)了那些高級(jí)白領(lǐng)、金領(lǐng)及高薪的企業(yè)管理人員的一點(diǎn)利益而已，而根本沒有照顧和惠及數(shù)量更龐大的農(nóng)民工群體。居住證能弱化戶籍概念嗎？地域歧視已根深蒂固了，又豈是一個(gè)正名就能糾正過來的。把暫住證正名為居住證，就好像把農(nóng)民工正名為工人一樣。歧視是源自于那些歧視者內(nèi)心的，又豈是正一個(gè)名就能避免得了的事？
既然有了居住證便已身份公平了，哪為什么還要有年限限制呢？那為什么還要持有10年長效居住證的人才會(huì)被納入社會(huì)管理與社會(huì)保障體系呢？一個(gè)有條條款款限制的居住證制度，又如何能體現(xiàn)出真正的公平呢？真正的民工，他們當(dāng)中又有幾個(gè)能在深圳呆上10年呢？每當(dāng)企業(yè)一有人事波動(dòng)，那員工就不一定會(huì)留在深圳了。他們工作本身的不穩(wěn)定性與不確定性，注定了他們就是一群流動(dòng)的民工。說不定今年深圳，明年惠州，后年東莞，大后年又是深圳。這樣，他們又如何能持有十年長效居住證呢？難道他們不能持有長效居住證就應(yīng)該被排斥在外嗎？難道有流動(dòng)性的他們就不是城市建設(shè)者嗎？
暫住證制度都討論了這么多年了，如今好不容易迎來一點(diǎn)點(diǎn)兒改革，進(jìn)化成了居住證的暫住證，為什么還是不能真正地惠及數(shù)量最龐大、也最需要關(guān)懷與照顧的農(nóng)民工呢？
暫住證變居住證：換湯更須換藥
隨著人口流動(dòng)和人戶分離現(xiàn)象的日益普遍，隨著人們?nèi)烁褚庾R(shí)的覺醒和以人為本觀念的增強(qiáng)，暫住證制度的實(shí)施阻力越來越大。特別是2003年收容遣送制度廢止后，暫住證制度的強(qiáng)制性更失去了法律依托。
近年來，針對(duì)暫住證制度的先天缺陷，很多地方推出了各種各樣的改革措施，如辦理程序的簡便、功能的完善、檢查的人性化，把暫住證更名為居住證等等，但多數(shù)未能從根本上解決問題。很多城市外來人口對(duì)此的感覺是“換湯不換藥”。
暫住與居民看似不同，實(shí)質(zhì)上都一樣，在居民證上應(yīng)有的功能，在暫住證上同樣可以實(shí)行，換個(gè)馬甲就能說明更好的加強(qiáng)治安管理，就能涵蓋外來工的所有情況，就能減少犯罪率，讓人難以置信。這種換湯不換藥只是一種形式，真正要加強(qiáng)外來工的管理，做好外來工的工作，只能堅(jiān)持以人為本的原則，想外來工所想，急外來工所急。從根本上打破戶籍不平等這一頑固堡壘，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化。視外來工為本地人，為自己人，這樣的管理才是全面的管理，有效的管理，人性化的管理。
暫住證改居住證，這一字之差確實(shí)讓我們的心理得到了一絲安慰，但一項(xiàng)旨在推動(dòng)城市人口管理制度進(jìn)步的變革卻不能只是“換湯不換藥”，“聽上去很美”。它必須觸動(dòng)原有體制的根本弊病，有各種相關(guān)的配套措施保證其真正得到實(shí)行，并且有勇氣挑戰(zhàn)守舊慣性思維和既得利益者的抵制。唯有如此，我們的城市管理工作才能與時(shí)俱進(jìn)，真正起到促進(jìn)城市良性、健康發(fā)展
的作用。這，也同時(shí)是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要保證。
戶籍改革依然遙遙無期
眾所周知，現(xiàn)階段對(duì)以城鄉(xiāng)二元為主要特征的戶籍制度進(jìn)行徹底改革之所以遭遇瓶頸，并不是取消城鄉(xiāng)二元、地域戶籍結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一居民身份在技術(shù)或法理上存在難題，事實(shí)上，無論是我國法律還是技術(shù)水平，都已經(jīng)為戶籍改革作好了充分準(zhǔn)備，而是附著于現(xiàn)有戶籍制度之上的各種社會(huì)福利和保障，以及子女升學(xué)、就業(yè)等方面的居民權(quán)利的分野使得戶籍改革舉步維艱。因?yàn)橐坏┈F(xiàn)有戶籍制度被徹底打破，將意味著舊的不公平的社會(huì)分配機(jī)制被全新的公平的分配格局所取代，使得城市面臨著諸如完善社會(huì)保障、提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平、加強(qiáng)城市綜合服務(wù)、增加政府財(cái)政投入等方面的挑戰(zhàn)。
因此，時(shí)下采取激進(jìn)式的戶籍制度改革時(shí)機(jī)尚不成熟，我們迫切需要做的，是在瞄準(zhǔn)一元戶籍制目標(biāo)的前提下進(jìn)行漸進(jìn)式改革。不難看到，被賦予“準(zhǔn)市民權(quán)利”的居住證正是對(duì)現(xiàn)有戶籍制度進(jìn)行漸進(jìn)式改革的一種方式，它不是從現(xiàn)有戶籍制度的內(nèi)部入手，放開城市戶籍限制，而是“另起爐灶”，從現(xiàn)有戶籍制的外部入手，由表及里，由外及內(nèi)，最終達(dá)到使外來工也能夠平等享受市民權(quán)利的目的。這樣做，既有效避免了對(duì)現(xiàn)有戶籍制進(jìn)行徹底改革可能面臨的阻力，又使得居住證擁有了充足的發(fā)展空間和可能。這既是一種公共管理策略，又使得“以人為本”的執(zhí)政理念發(fā)揮到了極致，因而是難能可貴的。
從實(shí)施居住證到取消戶口并不遙遠(yuǎn)，其間的屏障主要在于居民間基于戶籍的不同所造成的權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等。對(duì)此，無論是一味地要求取消城市戶籍人口所享有的種種“特權(quán)”，還是片面地主張農(nóng)村人口和外來務(wù)工人員均應(yīng)與城市戶籍人口擁有同等權(quán)利，都是不現(xiàn)實(shí)和理智的，這需要我們正確區(qū)分城市戶籍人口所擁有的權(quán)利中哪些是正當(dāng)?shù)?、合理的，哪些是“特?quán)”和“不當(dāng)?shù)美保挥欣砬辶顺鞘袘艏丝谒碛械恼?dāng)權(quán)利，并且使之平等地、毫無保留地分享給農(nóng)村居民和外來務(wù)工人員，居住證才有可能使戶籍回歸到一元的本義。而一旦各種人群的合法權(quán)利在居住證上獲得了和諧統(tǒng)一，戶籍二元制結(jié)構(gòu)也就不消自亡，到那個(gè)時(shí)候，取消二元制戶籍結(jié)構(gòu)也就水到渠成。
深圳“綠卡”：戶籍改革的一小步嘗試
在現(xiàn)實(shí)條件下，任何尊重和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的探索都有理由得到敬意，盡管離戶籍改革的目標(biāo)尚遠(yuǎn)，但深圳此次推出的居住證改革將依然獲得敬意。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳目前總?cè)丝谝殉^1400萬人，其中戶籍人口不過200多萬，流動(dòng)人口居全國各大城市之最、約占全國流動(dòng)人口總量的10%。目前，許多流動(dòng)人口已經(jīng)在深圳有穩(wěn)定的職業(yè)和固定住所，事實(shí)上早已成為“深圳市民”。很難想象，在一個(gè)人口超過千萬的國際大都市里，擁有合法身份、享受市民權(quán)利的戶籍人口僅僅占總?cè)丝诘?/7，而充當(dāng)城市人口絕對(duì)主力，為城市發(fā)展作出卓越貢獻(xiàn)的外來工們卻長期得不到自己所建設(shè)和賴以生存的城市的最基本身份認(rèn)同。
就是這樣的一個(gè)城市，曾經(jīng)在2004年，通過一項(xiàng)拆除違法建筑的法令，間接把百萬“不適宜于在深圳居住人口”趕了出去。當(dāng)時(shí) “梳理行動(dòng)”差不多成了深圳市、區(qū)、鎮(zhèn)、村各級(jí)管理部門的一項(xiàng)中心工作，大量的干部投入到這場暴風(fēng)驟雨般的清拆運(yùn)動(dòng)中來。據(jù)說有“老深圳”驚嘆，論及對(duì)基層組織發(fā)動(dòng)的程度，在深圳的歷史上只有1950年代的土改可以相提并論。2005年8月，深圳出臺(tái)了旨在控制人口的“1＋5”文件，這組文件仍然沿襲了暫住證制度的老路?！渡钲谑袝鹤∪丝谧C件和居住管理辦法》并沒有對(duì)暫住證制度本身的合理性進(jìn)行全面的反思，反而加大了對(duì)違反該制度的有關(guān)各方的處罰力度。該辦法規(guī)定，凡擬在深圳停留兩個(gè)月以上的暫住人員，必須辦理暫住證；居住于出租屋的暫住人員，必須在三日內(nèi)辦理暫住證。拒不辦理暫住證的暫住人員，將不得繼續(xù)租住房屋，也不得被任何單位錄用。而違反該辦法的房屋出租方及用人方，將受到重罰。這一“改進(jìn)”不僅置暫住證制度的種種根本性缺陷于不顧，反而將其推向極端。
而深圳此次推出的“綠卡”不同于以往甚至其他一些城市仍在實(shí)施的暫住證，暫住證只有居住的功能，而幾乎沒有其他的福利功能，而外來者一旦擁有深圳的“綠卡”，則可在教育、經(jīng)商甚至是社保福利待遇上，享有與深圳市民同樣的待遇，同時(shí)更能
在日常生活中享受到更多的社會(huì)福利與社會(huì)便利。
所以，深圳即將實(shí)施的居住證制度理應(yīng)成為一個(gè)樣板，在全國范圍內(nèi)廣泛推行。
深圳“綠卡”：仍不能普惠到農(nóng)民工
深圳新出臺(tái)的居住證制度當(dāng)然是有進(jìn)步，但是其進(jìn)步也僅維護(hù)了那些高級(jí)白領(lǐng)、金領(lǐng)及高薪的企業(yè)管理人員的一點(diǎn)利益而已，而根本沒有照顧和惠及數(shù)量更龐大的農(nóng)民工群體。居住證能弱化戶籍概念嗎？地域歧視已根深蒂固了，又豈是一個(gè)正名就能糾正過來的。把暫住證正名為居住證，就好像把農(nóng)民工正名為工人一樣。歧視是源自于那些歧視者內(nèi)心的，又豈是正一個(gè)名就能避免得了的事？
既然有了居住證便已身份公平了，哪為什么還要有年限限制呢？那為什么還要持有10年長效居住證的人才會(huì)被納入社會(huì)管理與社會(huì)保障體系呢？一個(gè)有條條款款限制的居住證制度，又如何能體現(xiàn)出真正的公平呢？真正的民工，他們當(dāng)中又有幾個(gè)能在深圳呆上10年呢？每當(dāng)企業(yè)一有人事波動(dòng)，那員工就不一定會(huì)留在深圳了。他們工作本身的不穩(wěn)定性與不確定性，注定了他們就是一群流動(dòng)的民工。說不定今年深圳，明年惠州，后年東莞，大后年又是深圳。這樣，他們又如何能持有十年長效居住證呢？難道他們不能持有長效居住證就應(yīng)該被排斥在外嗎？難道有流動(dòng)性的他們就不是城市建設(shè)者嗎？
暫住證制度都討論了這么多年了，如今好不容易迎來一點(diǎn)點(diǎn)兒改革，進(jìn)化成了居住證的暫住證，為什么還是不能真正地惠及數(shù)量最龐大、也最需要關(guān)懷與照顧的農(nóng)民工呢？
暫住證變居住證：換湯更須換藥
隨著人口流動(dòng)和人戶分離現(xiàn)象的日益普遍，隨著人們?nèi)烁褚庾R(shí)的覺醒和以人為本觀念的增強(qiáng)，暫住證制度的實(shí)施阻力越來越大。特別是2003年收容遣送制度廢止后，暫住證制度的強(qiáng)制性更失去了法律依托。
近年來，針對(duì)暫住證制度的先天缺陷，很多地方推出了各種各樣的改革措施，如辦理程序的簡便、功能的完善、檢查的人性化，把暫住證更名為居住證等等，但多數(shù)未能從根本上解決問題。很多城市外來人口對(duì)此的感覺是“換湯不換藥”。
暫住與居民看似不同，實(shí)質(zhì)上都一樣，在居民證上應(yīng)有的功能，在暫住證上同樣可以實(shí)行，換個(gè)馬甲就能說明更好的加強(qiáng)治安管理，就能涵蓋外來工的所有情況，就能減少犯罪率，讓人難以置信。這種換湯不換藥只是一種形式，真正要加強(qiáng)外來工的管理，做好外來工的工作，只能堅(jiān)持以人為本的原則，想外來工所想，急外來工所急。從根本上打破戶籍不平等這一頑固堡壘，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化。視外來工為本地人，為自己人，這樣的管理才是全面的管理，有效的管理，人性化的管理。
暫住證改居住證，這一字之差確實(shí)讓我們的心理得到了一絲安慰，但一項(xiàng)旨在推動(dòng)城市人口管理制度進(jìn)步的變革卻不能只是“換湯不換藥”，“聽上去很美”。它必須觸動(dòng)原有體制的根本弊病，有各種相關(guān)的配套措施保證其真正得到實(shí)行，并且有勇氣挑戰(zhàn)守舊慣性思維和既得利益者的抵制。唯有如此，我們的城市管理工作才能與時(shí)俱進(jìn)，真正起到促進(jìn)城市良性、健康發(fā)展
的作用。這，也同時(shí)是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要保證。
戶籍改革依然遙遙無期
眾所周知，現(xiàn)階段對(duì)以城鄉(xiāng)二元為主要特征的戶籍制度進(jìn)行徹底改革之所以遭遇瓶頸，并不是取消城鄉(xiāng)二元、地域戶籍結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一居民身份在技術(shù)或法理上存在難題，事實(shí)上，無論是我國法律還是技術(shù)水平，都已經(jīng)為戶籍改革作好了充分準(zhǔn)備，而是附著于現(xiàn)有戶籍制度之上的各種社會(huì)福利和保障，以及子女升學(xué)、就業(yè)等方面的居民權(quán)利的分野使得戶籍改革舉步維艱。因?yàn)橐坏┈F(xiàn)有戶籍制度被徹底打破，將意味著舊的不公平的社會(huì)分配機(jī)制被全新的公平的分配格局所取代，使得城市面臨著諸如完善社會(huì)保障、提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平、加強(qiáng)城市綜合服務(wù)、增加政府財(cái)政投入等方面的挑戰(zhàn)。
因此，時(shí)下采取激進(jìn)式的戶籍制度改革時(shí)機(jī)尚不成熟，我們迫切需要做的，是在瞄準(zhǔn)一元戶籍制目標(biāo)的前提下進(jìn)行漸進(jìn)式改革。不難看到，被賦予“準(zhǔn)市民權(quán)利”的居住證正是對(duì)現(xiàn)有戶籍制度進(jìn)行漸進(jìn)式改革的一種方式，它不是從現(xiàn)有戶籍制度的內(nèi)部入手，放開城市戶籍限制，而是“另起爐灶”，從現(xiàn)有戶籍制的外部入手，由表及里，由外及內(nèi)，最終達(dá)到使外來工也能夠平等享受市民權(quán)利的目的。這樣做，既有效避免了對(duì)現(xiàn)有戶籍制進(jìn)行徹底改革可能面臨的阻力，又使得居住證擁有了充足的發(fā)展空間和可能。這既是一種公共管理策略，又使得“以人為本”的執(zhí)政理念發(fā)揮到了極致，因而是難能可貴的。
從實(shí)施居住證到取消戶口并不遙遠(yuǎn)，其間的屏障主要在于居民間基于戶籍的不同所造成的權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等。對(duì)此，無論是一味地要求取消城市戶籍人口所享有的種種“特權(quán)”，還是片面地主張農(nóng)村人口和外來務(wù)工人員均應(yīng)與城市戶籍人口擁有同等權(quán)利，都是不現(xiàn)實(shí)和理智的，這需要我們正確區(qū)分城市戶籍人口所擁有的權(quán)利中哪些是正當(dāng)?shù)?、合理的，哪些是“特?quán)”和“不當(dāng)?shù)美保挥欣砬辶顺鞘袘艏丝谒碛械恼?dāng)權(quán)利，并且使之平等地、毫無保留地分享給農(nóng)村居民和外來務(wù)工人員，居住證才有可能使戶籍回歸到一元的本義。而一旦各種人群的合法權(quán)利在居住證上獲得了和諧統(tǒng)一，戶籍二元制結(jié)構(gòu)也就不消自亡，到那個(gè)時(shí)候，取消二元制戶籍結(jié)構(gòu)也就水到渠成。
