大部制改革邁入深水區(qū)
2008-06-30 10:02:14
國務(wù)院總理溫家寶25日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議通過部分國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)和部委管理國家局的《主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，同時批準了工業(yè)與信息化部的三定方案。
大部制改革步履艱難但仍勇往直前
全國人大3月15日通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國務(wù)院新組建5大部門，此次大部制改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個。3月26日通過的《國務(wù)院2008年工作要點》要求，力爭上半年完成國務(wù)院機構(gòu)改革部門定職能、定機構(gòu)、定編制的“三定”工作。之后媒體稱，6月底前先期進行大部制試點的5個部門將完成“三定”工作。
然而，權(quán)力是不容易拱手讓人的。到現(xiàn)在還有很多部門‘三定’都沒有定，可見中國政府提高行政效率改革有多難，非常艱苦。不過，這次的改革不是自下而上提出行政改革，而是由中央政府提出，上下結(jié)合來討論，所有部門“三定”定下來，還需要時間。盡管推進艱難，但是從此次常務(wù)會議通過的規(guī)定可以看出，國家推進大部制改革的決心非常堅定，步驟也比較穩(wěn)妥。
此次會議強調(diào)，在改善宏觀調(diào)控、強化公共服務(wù)等方面還有大量繁重的工作，政府工作面臨不少新的嚴峻挑戰(zhàn)。會議要求各部門盡快按新的“三定”規(guī)定運轉(zhuǎn)，提高工作整體效能?！岸毮堋边@一關(guān)尤其重要，部委在確定職能時要盡可能少而精，并盡可能將決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能分開，否則，職能臃腫與機構(gòu)臃腫的后果沒什么區(qū)別。
工信部三定方案獲批蘊含四大積極信號
25日的國務(wù)院常務(wù)會議，工信部的三定方案被正式批準通過，新的大部將有1000多人的編制，總?cè)藬?shù)將三倍于原信息產(chǎn)業(yè)部，計劃月底掛牌。
工業(yè)和信息化部的上報方案中將計劃成立25個相關(guān)司局，其中同工業(yè)相關(guān)的司局數(shù)量在4-5個，同信息業(yè)相關(guān)的司局數(shù)量在7-8個，新的大部將有1000多人的編制，總?cè)藬?shù)將三倍于原信息產(chǎn)業(yè)部。
在電信監(jiān)管方面，工信部還將新設(shè)立電信管理局、電信科技局、網(wǎng)絡(luò)信息安全局、通信保障局、通信發(fā)展司、信息安全協(xié)調(diào)司等，其中通信保障局包括原電管局網(wǎng)絡(luò)信息安全處和通信處，通信發(fā)展司包括原清算司部分處和規(guī)劃司，信息安全協(xié)調(diào)司主要由原國信辦機構(gòu)組成。此外，原清算司和電子信息產(chǎn)品管理司則有可能撤銷或分拆。
根據(jù)全國人大通過的有關(guān)方案，工信部的主要職責是擬訂并組織實施工業(yè)行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標準，監(jiān)測工業(yè)行業(yè)日常運行，推動重大技術(shù)裝備發(fā)展和自主創(chuàng)新，管理通信業(yè)，指導推進信息化建設(shè)，協(xié)調(diào)維護國家信息安全等。
而工信部“三定”方案的獲批意義深遠：一是緊緊圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，取消、下放或移交了一些不該管的事項，加強了能源管理、環(huán)境保護以及涉及群眾切身利益、關(guān)系國計民生的社會管理和公共服務(wù)職責。二是按照一件事情由一個部門負責的原則，明確部門職能分工，理順部門職責關(guān)系，解決了一些長期存在的職責交叉問題;對確需多個部門辦理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任，建立健全協(xié)調(diào)配合機制。三是按照權(quán)責一致的原則，在賦予部門職能的同時，明確應承擔的責任，做到有權(quán)必有責、權(quán)責對等，為推行行政問責制、加強責任追究提供必要的依據(jù)。四是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，嚴格控制人員編制和領(lǐng)導職數(shù)。
構(gòu)建服務(wù)型政府大部制并非唯一形式
轉(zhuǎn)型為服務(wù)性政府是此次大部制改革的一大目標，在服務(wù)型政府的框架內(nèi)，今后中央政府行政機構(gòu)的發(fā)展，有必要致力于集中型大部門和分散型專門化機構(gòu)之間的平衡調(diào)整。正在進行的國務(wù)院機構(gòu)改革，重點解決宏觀調(diào)控、能源環(huán)境、工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)和涉及民生改善的中央政府機構(gòu)設(shè)置問題，實現(xiàn)優(yōu)化中央政府組織結(jié)構(gòu)的階段性目標。在2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體改革目標下，今后幾屆政府的十二年中，中央政府機構(gòu)設(shè)置的基本取向及其技術(shù)方法值得探究，以期有一個較為理想的整體設(shè)計。
回顧我國多次的行政機構(gòu)調(diào)整，按照職能類型分別為適應計劃經(jīng)濟型政府、初級市場經(jīng)濟型政府和公共服務(wù)型政府的三大類行政機構(gòu)。1956年的中央政府機構(gòu)格局，是中央高度集權(quán)計劃經(jīng)濟型中央行政機構(gòu)的典型形態(tài)。1988年以前的機構(gòu)改革，都是在這一形態(tài)基礎(chǔ)上進行的數(shù)量增減型調(diào)整。1998年的改革形成了適應初級市場經(jīng)濟體制的中央政府行政機構(gòu)基本框架，1988年、1993年和2003年的機構(gòu)改革，都是對這一基本框架的鋪墊和補充。計劃經(jīng)濟型和初級市場經(jīng)濟型行政機構(gòu)的基本區(qū)別之一，是直接管理企業(yè)的專業(yè)經(jīng)濟部門的存廢。直接管理企業(yè)的專業(yè)經(jīng)濟部門的廢除，基本終結(jié)了政企不分和政府直接干預企業(yè)微觀經(jīng)營活動的計劃經(jīng)濟組織體制，為實行市場經(jīng)濟清除了主要的行政體制障礙。
而今年進行的中央政府機構(gòu)的設(shè)置，是探索構(gòu)建服務(wù)型政府行政機構(gòu)的歷史性開端?，F(xiàn)代服務(wù)型政府的基本特征，在施政綱領(lǐng)上是經(jīng)濟政策和社會政策的統(tǒng)一，在職能上是促進經(jīng)濟增長和提供公共服務(wù)的統(tǒng)一，在行政機構(gòu)上就是政策制定和職能協(xié)調(diào)機構(gòu)的集中化和專業(yè)性執(zhí)行性機構(gòu)分散化的統(tǒng)一。在服務(wù)型政府的框架內(nèi)，中央政府行政機構(gòu)的未來發(fā)展，大致就是在集中型大部門和分散型專門化機構(gòu)之間的平衡調(diào)整。
大部制與分散設(shè)置功能不可偏廢
不過，大部門可以成為行政政策性決策和協(xié)調(diào)的核心部門，但是它不能也不應當成為行政機構(gòu)的惟一形式。服務(wù)型政府不僅需要職能復合決策統(tǒng)一的大部門，分散型的執(zhí)行性和功能性機構(gòu)也是政府現(xiàn)代化的重要標志，它是政府提供有效公共服務(wù)和應對時代變化的政府組織形式。
分散型機構(gòu)與大部門機構(gòu)共存，是當代發(fā)達國家政府機構(gòu)設(shè)置的基本特征。分散型政府機構(gòu)的組織形式和決策機制可以是多樣化的。經(jīng)濟管理類行政機構(gòu)的組織形式和決策機制，取決于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的公司組織形式和經(jīng)濟活動方式的多樣性。同時，社會對政府公共服務(wù)需求的多樣性和質(zhì)量要求的不斷提升，同樣需要多樣化的組織形式和執(zhí)行機制。
國務(wù)院組成部門管理的國家局，是設(shè)立分散型政府機構(gòu)的具體形式之一。今年設(shè)立的中央政府的幾個大部門，在統(tǒng)一管理新納入職能業(yè)務(wù)的同時，以國家局的形式保留了一部分機構(gòu)的相對獨立性。這種在一個大部門內(nèi)實行集中重大決策和分散執(zhí)行功能相統(tǒng)一的新體制，會成為今后設(shè)置中央政府組成部門的一個基本模式和基本走向。銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和其他類似機構(gòu)，也是我國設(shè)立分散型功能性機構(gòu)的經(jīng)驗模式?？傊稚⑿托姓C構(gòu)不應當是整齊劃一和一成不變的，它應當完全按照有效實施相關(guān)職能的需要進行創(chuàng)新式設(shè)置，把傳統(tǒng)科層制機構(gòu)普遍用于實施各種職能的局面應當加以改變。
今年中央政府行政機構(gòu)改革的重心是組建職能有機統(tǒng)一的大部門機構(gòu)，而就構(gòu)建服務(wù)型政府的長遠目標來說這僅僅是一個開始，更具挑戰(zhàn)的是設(shè)計和設(shè)置能夠有效管理現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和提供公共服務(wù)的分散型行政機構(gòu)。
大部制改革步履艱難但仍勇往直前
全國人大3月15日通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國務(wù)院新組建5大部門，此次大部制改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個。3月26日通過的《國務(wù)院2008年工作要點》要求，力爭上半年完成國務(wù)院機構(gòu)改革部門定職能、定機構(gòu)、定編制的“三定”工作。之后媒體稱，6月底前先期進行大部制試點的5個部門將完成“三定”工作。
然而，權(quán)力是不容易拱手讓人的。到現(xiàn)在還有很多部門‘三定’都沒有定，可見中國政府提高行政效率改革有多難，非常艱苦。不過，這次的改革不是自下而上提出行政改革，而是由中央政府提出，上下結(jié)合來討論，所有部門“三定”定下來，還需要時間。盡管推進艱難，但是從此次常務(wù)會議通過的規(guī)定可以看出，國家推進大部制改革的決心非常堅定，步驟也比較穩(wěn)妥。
此次會議強調(diào)，在改善宏觀調(diào)控、強化公共服務(wù)等方面還有大量繁重的工作，政府工作面臨不少新的嚴峻挑戰(zhàn)。會議要求各部門盡快按新的“三定”規(guī)定運轉(zhuǎn)，提高工作整體效能?！岸毮堋边@一關(guān)尤其重要，部委在確定職能時要盡可能少而精，并盡可能將決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能分開，否則，職能臃腫與機構(gòu)臃腫的后果沒什么區(qū)別。
工信部三定方案獲批蘊含四大積極信號
25日的國務(wù)院常務(wù)會議，工信部的三定方案被正式批準通過，新的大部將有1000多人的編制，總?cè)藬?shù)將三倍于原信息產(chǎn)業(yè)部，計劃月底掛牌。
工業(yè)和信息化部的上報方案中將計劃成立25個相關(guān)司局，其中同工業(yè)相關(guān)的司局數(shù)量在4-5個，同信息業(yè)相關(guān)的司局數(shù)量在7-8個，新的大部將有1000多人的編制，總?cè)藬?shù)將三倍于原信息產(chǎn)業(yè)部。
在電信監(jiān)管方面，工信部還將新設(shè)立電信管理局、電信科技局、網(wǎng)絡(luò)信息安全局、通信保障局、通信發(fā)展司、信息安全協(xié)調(diào)司等，其中通信保障局包括原電管局網(wǎng)絡(luò)信息安全處和通信處，通信發(fā)展司包括原清算司部分處和規(guī)劃司，信息安全協(xié)調(diào)司主要由原國信辦機構(gòu)組成。此外，原清算司和電子信息產(chǎn)品管理司則有可能撤銷或分拆。
根據(jù)全國人大通過的有關(guān)方案，工信部的主要職責是擬訂并組織實施工業(yè)行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標準，監(jiān)測工業(yè)行業(yè)日常運行，推動重大技術(shù)裝備發(fā)展和自主創(chuàng)新，管理通信業(yè)，指導推進信息化建設(shè)，協(xié)調(diào)維護國家信息安全等。
而工信部“三定”方案的獲批意義深遠：一是緊緊圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，取消、下放或移交了一些不該管的事項，加強了能源管理、環(huán)境保護以及涉及群眾切身利益、關(guān)系國計民生的社會管理和公共服務(wù)職責。二是按照一件事情由一個部門負責的原則，明確部門職能分工，理順部門職責關(guān)系，解決了一些長期存在的職責交叉問題;對確需多個部門辦理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任，建立健全協(xié)調(diào)配合機制。三是按照權(quán)責一致的原則，在賦予部門職能的同時，明確應承擔的責任，做到有權(quán)必有責、權(quán)責對等，為推行行政問責制、加強責任追究提供必要的依據(jù)。四是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，嚴格控制人員編制和領(lǐng)導職數(shù)。
構(gòu)建服務(wù)型政府大部制并非唯一形式
轉(zhuǎn)型為服務(wù)性政府是此次大部制改革的一大目標，在服務(wù)型政府的框架內(nèi)，今后中央政府行政機構(gòu)的發(fā)展，有必要致力于集中型大部門和分散型專門化機構(gòu)之間的平衡調(diào)整。正在進行的國務(wù)院機構(gòu)改革，重點解決宏觀調(diào)控、能源環(huán)境、工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)和涉及民生改善的中央政府機構(gòu)設(shè)置問題，實現(xiàn)優(yōu)化中央政府組織結(jié)構(gòu)的階段性目標。在2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體改革目標下，今后幾屆政府的十二年中，中央政府機構(gòu)設(shè)置的基本取向及其技術(shù)方法值得探究，以期有一個較為理想的整體設(shè)計。
回顧我國多次的行政機構(gòu)調(diào)整，按照職能類型分別為適應計劃經(jīng)濟型政府、初級市場經(jīng)濟型政府和公共服務(wù)型政府的三大類行政機構(gòu)。1956年的中央政府機構(gòu)格局，是中央高度集權(quán)計劃經(jīng)濟型中央行政機構(gòu)的典型形態(tài)。1988年以前的機構(gòu)改革，都是在這一形態(tài)基礎(chǔ)上進行的數(shù)量增減型調(diào)整。1998年的改革形成了適應初級市場經(jīng)濟體制的中央政府行政機構(gòu)基本框架，1988年、1993年和2003年的機構(gòu)改革，都是對這一基本框架的鋪墊和補充。計劃經(jīng)濟型和初級市場經(jīng)濟型行政機構(gòu)的基本區(qū)別之一，是直接管理企業(yè)的專業(yè)經(jīng)濟部門的存廢。直接管理企業(yè)的專業(yè)經(jīng)濟部門的廢除，基本終結(jié)了政企不分和政府直接干預企業(yè)微觀經(jīng)營活動的計劃經(jīng)濟組織體制，為實行市場經(jīng)濟清除了主要的行政體制障礙。
而今年進行的中央政府機構(gòu)的設(shè)置，是探索構(gòu)建服務(wù)型政府行政機構(gòu)的歷史性開端?，F(xiàn)代服務(wù)型政府的基本特征，在施政綱領(lǐng)上是經(jīng)濟政策和社會政策的統(tǒng)一，在職能上是促進經(jīng)濟增長和提供公共服務(wù)的統(tǒng)一，在行政機構(gòu)上就是政策制定和職能協(xié)調(diào)機構(gòu)的集中化和專業(yè)性執(zhí)行性機構(gòu)分散化的統(tǒng)一。在服務(wù)型政府的框架內(nèi)，中央政府行政機構(gòu)的未來發(fā)展，大致就是在集中型大部門和分散型專門化機構(gòu)之間的平衡調(diào)整。
大部制與分散設(shè)置功能不可偏廢
不過，大部門可以成為行政政策性決策和協(xié)調(diào)的核心部門，但是它不能也不應當成為行政機構(gòu)的惟一形式。服務(wù)型政府不僅需要職能復合決策統(tǒng)一的大部門，分散型的執(zhí)行性和功能性機構(gòu)也是政府現(xiàn)代化的重要標志，它是政府提供有效公共服務(wù)和應對時代變化的政府組織形式。
分散型機構(gòu)與大部門機構(gòu)共存，是當代發(fā)達國家政府機構(gòu)設(shè)置的基本特征。分散型政府機構(gòu)的組織形式和決策機制可以是多樣化的。經(jīng)濟管理類行政機構(gòu)的組織形式和決策機制，取決于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的公司組織形式和經(jīng)濟活動方式的多樣性。同時，社會對政府公共服務(wù)需求的多樣性和質(zhì)量要求的不斷提升，同樣需要多樣化的組織形式和執(zhí)行機制。
國務(wù)院組成部門管理的國家局，是設(shè)立分散型政府機構(gòu)的具體形式之一。今年設(shè)立的中央政府的幾個大部門，在統(tǒng)一管理新納入職能業(yè)務(wù)的同時，以國家局的形式保留了一部分機構(gòu)的相對獨立性。這種在一個大部門內(nèi)實行集中重大決策和分散執(zhí)行功能相統(tǒng)一的新體制，會成為今后設(shè)置中央政府組成部門的一個基本模式和基本走向。銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和其他類似機構(gòu)，也是我國設(shè)立分散型功能性機構(gòu)的經(jīng)驗模式?？傊稚⑿托姓C構(gòu)不應當是整齊劃一和一成不變的，它應當完全按照有效實施相關(guān)職能的需要進行創(chuàng)新式設(shè)置，把傳統(tǒng)科層制機構(gòu)普遍用于實施各種職能的局面應當加以改變。
今年中央政府行政機構(gòu)改革的重心是組建職能有機統(tǒng)一的大部門機構(gòu)，而就構(gòu)建服務(wù)型政府的長遠目標來說這僅僅是一個開始，更具挑戰(zhàn)的是設(shè)計和設(shè)置能夠有效管理現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和提供公共服務(wù)的分散型行政機構(gòu)。
