中國(guó)金融大部制并非只有一種模式

早在3月31日，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)保爾森發(fā)布了一項(xiàng)改革藍(lán)圖，對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管模式進(jìn)行了大變革。由于適逢次級(jí)債危機(jī)肆虐全球、中國(guó)大部制改革正有條不紊的推進(jìn)，針對(duì)美國(guó)的這項(xiàng)改革，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者近期展開了廣泛而激烈的議論……

美國(guó)“金融大部制改革”并非針對(duì)次債風(fēng)暴

3月31日，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)保爾森公布了長(zhǎng)達(dá)218頁(yè)的美國(guó)金融“監(jiān)管改革藍(lán)圖”，其內(nèi)容將涉及大銀行、投資公司、地方保險(xiǎn)代理以及抵押貸款經(jīng)紀(jì)人等廣泛范圍。當(dāng)?shù)孛襟w稱，這項(xiàng)改革計(jì)劃將是美國(guó)上世紀(jì)20年代末30年代初經(jīng)濟(jì)“大蕭條”以來最大的一次金融監(jiān)管體制改革。

對(duì)于這一改革，國(guó)內(nèi)外普遍認(rèn)為，這是美國(guó)政府醫(yī)治次級(jí)債危機(jī)進(jìn)行的一次大手術(shù)。實(shí)際上，保爾森對(duì)于金融機(jī)構(gòu)體系進(jìn)行調(diào)整的想法由來已久，次級(jí)債的出現(xiàn)為這次的體制改革提供了一個(gè)絕佳的契機(jī)，但這次改革要醫(yī)治則是美國(guó)金融監(jiān)管體系內(nèi)在的痼疾，而不僅僅針對(duì)次級(jí)債問題。早在2007年春天，保爾森就曾呼吁重新檢查美國(guó)的金融監(jiān)管體系，以便更好地處理保護(hù)投資者與增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系。去年8月份，也就是在信貸市場(chǎng)危機(jī)爆發(fā)前兩個(gè)月，美國(guó)財(cái)政部被授權(quán)制定體制改革藍(lán)圖。隨后，保爾森宣布美國(guó)財(cái)政部將在2008年初設(shè)計(jì)一套美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革方案。最終，這一改革方案在3月31日向國(guó)會(huì)提交。
次債危機(jī)暴露美國(guó)金融監(jiān)管體系內(nèi)在頑疾

美國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系是逐步形成的，其誕生主要受到了1907年大恐慌和20世紀(jì)30年度大蕭條的推動(dòng)。隨著1999年，《現(xiàn)代金融服務(wù)法案》公布，美國(guó)全面鋪開混業(yè)經(jīng)營(yíng)，一家金融機(jī)構(gòu)涉足多個(gè)不同金融領(lǐng)域的現(xiàn)象比比皆時(shí)。但一個(gè)不容忽視的問題是，由于混業(yè)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)下，風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散速度及破壞力較分業(yè)經(jīng)營(yíng)遠(yuǎn)高出很多，因此，如何進(jìn)行有效監(jiān)管是最大的難題。而恰恰在這一問題上，美國(guó)仍然堅(jiān)持沿用之前的分業(yè)監(jiān)管體制，沒有及時(shí)根據(jù)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的特征制定新的監(jiān)管體制進(jìn)行調(diào)整，造成了監(jiān)管的錯(cuò)位與滯后，為次債危機(jī)的爆發(fā)埋下了伏筆?？梢哉f，次級(jí)債危機(jī)爆發(fā)固然有金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)違規(guī)操作的問題，但美國(guó)的金融監(jiān)管不利應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任。

目前，美國(guó)金融監(jiān)管體制是多頭監(jiān)管、監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管空白同時(shí)并存。監(jiān)管部門職能不分，相互扯皮，而且還存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。監(jiān)管部門為了獲取更多的監(jiān)管對(duì)象，存在放松監(jiān)管要求的動(dòng)機(jī)。舉例來說，當(dāng)前有多個(gè)部門負(fù)責(zé)銀行業(yè)的監(jiān)管。美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦注冊(cè)銀行和跨州銀行的監(jiān)管，受監(jiān)管的銀行必須是會(huì)員銀行。如果是聯(lián)邦注冊(cè)銀行或者跨州銀行，但不是美聯(lián)儲(chǔ)的會(huì)員銀行，則由美國(guó)貨幣監(jiān)理署（OCC）監(jiān)管。在州一級(jí)注冊(cè)的銀行受各州銀行監(jiān)管局監(jiān)管。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司雖然不直接監(jiān)管銀行，但是也有義務(wù)和權(quán)力對(duì)銀行資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行管理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行監(jiān)控；另一方面，對(duì)沖基金、私募股權(quán)投資基金卻處于監(jiān)管真空區(qū)，但是這些基金控制的資金龐大，是國(guó)際資本跨境流動(dòng)的主要形式，也是投資結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品的主力。并且，監(jiān)管部門掌握的信息滯后于金融機(jī)構(gòu)，當(dāng)采取政策干預(yù)時(shí)，政策都被市場(chǎng)參與者所了解、預(yù)期，達(dá)不到預(yù)期效果。次債危機(jī)正是在這樣的監(jiān)管體系下形成的。

改革藍(lán)圖跳出傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式開辟新路徑

實(shí)際上，保爾森的改革藍(lán)圖概括起來包含兩大改變：一是聯(lián)儲(chǔ)會(huì)將擁有比現(xiàn)在大得多的權(quán)力來監(jiān)管金融市場(chǎng)；二是讓一些政府監(jiān)管部門走上合并的道路。提議最引人關(guān)注的是美聯(lián)儲(chǔ)的擴(kuò)權(quán)，按照提議，美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)限將不限于信貸機(jī)構(gòu)，儲(chǔ)會(huì)官員獲得檢查經(jīng)紀(jì)公司、對(duì)沖基金、商品交易所和其它可能給金融體系造成風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)商業(yè)行為的權(quán)力，甚至賦予聯(lián)儲(chǔ)會(huì)檢查上述機(jī)構(gòu)內(nèi)部賬目的權(quán)力。

在銀行業(yè)方面，提案建議成立“審慎金融管理局”(Prudential Financial Regulator)。目前美國(guó)銀行的監(jiān)管權(quán)力分散于5個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。提案計(jì)劃，審慎金融管理局將對(duì)這五個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并負(fù)責(zé)向所有銀行、由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)支持的存款機(jī)構(gòu)派出檢查人員。它將消除對(duì)大多數(shù)消費(fèi)者來說沒有區(qū)別的“銀行”和“儲(chǔ)蓄銀行”間的差別。提案還準(zhǔn)備在兩年內(nèi)關(guān)閉現(xiàn)有的儲(chǔ)蓄管理局。

在證券監(jiān)管方面，該提案準(zhǔn)備削減美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)的權(quán)力，提出將美國(guó)證交會(huì)（SEC）與商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）合并，由單一機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)監(jiān)管美國(guó)證券和期貨市場(chǎng)。同時(shí)，美國(guó)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)管理局(OTS)并入貨幣監(jiān)理署(OCC)；財(cái)政部下設(shè)一個(gè)全國(guó)性保險(xiǎn)事務(wù)辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)管那些擁有非強(qiáng)制性聯(lián)邦特許權(quán)的保險(xiǎn)公司，這將是首次對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行聯(lián)邦監(jiān)管。
保爾森《美國(guó)金融監(jiān)管改革藍(lán)圖》的主要內(nèi)容

1、擴(kuò)大美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的監(jiān)管權(quán)限，使其成為“市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管者”。美聯(lián)儲(chǔ)除監(jiān)管商業(yè)銀行外，還將有權(quán)監(jiān)管投資銀行、對(duì)沖基金等其他可能給金融體系造成風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)機(jī)構(gòu)。

2、新建監(jiān)管機(jī)構(gòu)“金融審慎管理局”，整合銀行監(jiān)管權(quán)。目前日常銀行監(jiān)管事務(wù)由５個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，日后由這個(gè)新機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

3、新建監(jiān)管機(jī)構(gòu)“商業(yè)行為監(jiān)管局”，負(fù)責(zé)規(guī)范商業(yè)活動(dòng)和保護(hù)消費(fèi)者利益。

4、新建聯(lián)邦委員會(huì)“抵押貸款創(chuàng)設(shè)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的抵押貸款經(jīng)紀(jì)人執(zhí)照發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，以改變目前許多此類經(jīng)紀(jì)人脫離聯(lián)邦監(jiān)管的現(xiàn)狀。

5、新建“全國(guó)保險(xiǎn)管理局”，逐步開始由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)。鑒于目前美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管權(quán)分散于各州政府，聯(lián)邦政府計(jì)劃在財(cái)政部?jī)?nèi)部設(shè)立這個(gè)全國(guó)范圍保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以改變這種現(xiàn)狀。

6、擴(kuò)大“總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作小組”權(quán)限，由管理金融市場(chǎng)擴(kuò)展到整個(gè)金融部門。

7、裁撤財(cái)政部下屬儲(chǔ)蓄管理局，其管理儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)職能由財(cái)政部貨幣監(jiān)理署履行。

由于當(dāng)前次債危機(jī)已使全球經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，同時(shí)，適逢我國(guó)正在推行大部制改革，美國(guó)金融大部制議案將對(duì)我國(guó)的大部制改革產(chǎn)生何種影響，其經(jīng)驗(yàn)是否值得借鑒，國(guó)內(nèi)眾多專家學(xué)者對(duì)此提出了不同看法。

改革能有效抑制次債風(fēng)暴但依舊只能事后應(yīng)對(duì)

美國(guó)“金融大部制”改革主要是“擴(kuò)權(quán)”，但是，“擴(kuò)權(quán)”后的美聯(lián)儲(chǔ)能依舊很難事先預(yù)測(cè)并將危機(jī)制止在萌芽狀態(tài)！
從近幾年對(duì)美國(guó)預(yù)防危機(jī)經(jīng)驗(yàn)的研究來看，美國(guó)政府不會(huì)事先對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，只有到事情發(fā)生以后，政府才能出臺(tái)措施，但每次在改革后對(duì)未來發(fā)生的危機(jī)都有預(yù)防作用，相信這次也不例外。從金融市場(chǎng)的微觀主體來說，金融衍生品不能無限制地發(fā)展，而且由這些金融衍生品危機(jī)引起的其他金融方面的危機(jī)是連續(xù)性的，從現(xiàn)在次貸的發(fā)展來看，次貸又在通過打包擴(kuò)散到世界其他地區(qū)，所以美國(guó)政府現(xiàn)在的金融改革非常及時(shí)，關(guān)鍵還得看改革的力度，能不能從源頭遏制次貸的進(jìn)一步擴(kuò)散。另外，美聯(lián)儲(chǔ)的“擴(kuò)權(quán)”動(dòng)機(jī)首先來自于它的“貨幣救濟(jì)”行為，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)這些危急機(jī)構(gòu)注入流動(dòng)性，它自然要求取得對(duì)這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，來保證這種“救濟(jì)行為”是有效的，而不是“廉價(jià)注資”，這也是權(quán)責(zé)關(guān)系的統(tǒng)一，不過這種“統(tǒng)一”帶來的是美聯(lián)儲(chǔ)重塑權(quán)力圖譜。

雖然此次美國(guó)金融部門的改革可能有助于次貸危機(jī)向好的方向發(fā)展，但對(duì)以后的危機(jī)是沒有辦法預(yù)防的，美國(guó)每次進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)改革或加強(qiáng)立法都是事情出了以后才實(shí)施的，因?yàn)樵诿绹?guó)這種自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府是不允許干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的，所以政府只能在事后作相應(yīng)調(diào)節(jié)。此次金融部門的改革可能會(huì)是5年以前美國(guó)對(duì)基金“過度監(jiān)管”的重演。

中國(guó)金融大部制并非只有“三會(huì)合一”一條路可走

當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的是“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體制。隨著金融創(chuàng)新和金融集團(tuán)化的發(fā)展，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的界限也正在逐漸模糊。

值得注意的是，我國(guó)金融改革基礎(chǔ)性問題是制度，而美國(guó)則是一個(gè)規(guī)則為王的國(guó)度。制度一旦確立，就是剛性的，任何人不能越雷池一步，否則，就可能為魯莽或小聰明之舉付出加倍代價(jià)。而這一點(diǎn)看起來是我們的強(qiáng)項(xiàng)實(shí)際上恰恰是我們的弱項(xiàng)。與美國(guó)相比，我們雖然具有系統(tǒng)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和健全的規(guī)定，但卻缺少嚴(yán)格遵守規(guī)則、視規(guī)則為王的行為習(xí)慣。我們基本的信用體系還沒有建立，證券市場(chǎng)還很不健全，如果變通措施可以打破金融監(jiān)管，使監(jiān)管規(guī)則形同虛設(shè)，那么，類似美國(guó)次貸危機(jī)那樣的金融危機(jī)，也可能在我們這里上演。

從監(jiān)管、立法、市場(chǎng)投資者角度來說，美國(guó)爆發(fā)次貸危機(jī)主要不是混業(yè)經(jīng)營(yíng)出了問題，而是對(duì)金融創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)問題，因?yàn)榇饲敖鹑趧?chuàng)新產(chǎn)品從來沒有得到如此大規(guī)模的發(fā)展。從美國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，混業(yè)經(jīng)營(yíng)不是監(jiān)管當(dāng)局想要的而是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果，可以提高金融機(jī)構(gòu)的效率和競(jìng)爭(zhēng)力。經(jīng)過本次危機(jī)后的充分檢討和認(rèn)識(shí)，美國(guó)很可能會(huì)找出一套更加平衡的應(yīng)對(duì)辦法，沒有必要退回分業(yè)經(jīng)營(yíng)的時(shí)代。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)普遍呼吁金融大部制改革，采用“三會(huì)合一”的方式，推進(jìn)金融業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。但金融部門像政府機(jī)構(gòu)的“大部制改革”那樣將“三會(huì)”合并、進(jìn)行“大金融”式的監(jiān)管，并不十分可取，因?yàn)檫@必將出現(xiàn)“一只眼看市場(chǎng)”，一方面會(huì)出現(xiàn)漏洞，另一方面可能會(huì)形成權(quán)力的過分集中。實(shí)際上，從此次美國(guó)的金融“大部制改革”給出了另外一種混業(yè)經(jīng)營(yíng)的方式和渠道，即加大中央銀行的權(quán)力，在現(xiàn)有的監(jiān)管體系下突出中央銀行的協(xié)調(diào)功能。