大部制方案三權(quán)制衡優(yōu)化政府機構(gòu)

由中央高層任組長的兩組人馬，正在制訂兩套方案——機構(gòu)改革方案和行政管理體制改革總體方案。兩個方案的初稿已于春節(jié)前完成，并由討論階段進(jìn)入具體決策階段。相關(guān)方案的內(nèi)部小范圍討論從2006年就已開始……

與此前五次行政體制改革最大的不同是，此次“大部制”方案中加入了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖。即對“三權(quán)”進(jìn)行厘清、分立歸屬，并使其相互制約，形成良好的權(quán)力制衡與監(jiān)督的運行機制。

破解“政出多門”

所謂“大部制”就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，集中到一個部門進(jìn)行管理。大部制是國外市場化程度較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。

盡管“大部制”方案內(nèi)容尚不得而知，但多數(shù)專家分析，如何構(gòu)建“大部制”的基本原則已在“十一五”規(guī)劃有所體現(xiàn)：即“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，加快建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府”。

從國際社會經(jīng)驗看，“大部制”能解決政出多門，政府之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清的狀況。目前這一現(xiàn)象在中國正顯得十分突出。

首先表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會管理領(lǐng)域中。如農(nóng)業(yè)管理方面，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部、委、局；在人力資源管理方面，勞動、人事、教育等部門職能交叉；在對外商投資、境外投資等方面，發(fā)改委負(fù)責(zé)項目核準(zhǔn)，商務(wù)部負(fù)責(zé)企業(yè)設(shè)立及合同核準(zhǔn)。
其次，對于關(guān)系到大部分公眾利益、問題日益突出的食品、安全、藥品等監(jiān)管領(lǐng)域，職能交叉的狀況更為嚴(yán)重。如食品質(zhì)檢就由質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等多個部門參與管理。

“權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致問責(zé)無門?！睂嶋H上，近年不論是宏觀調(diào)控還是各類專項行動，決策部門多采用行政管理上“轟轟烈烈”的方式，十多個部門聯(lián)合下文、聯(lián)合行動已成常態(tài)，但最后往往互相推諉責(zé)任，誰都不負(fù)責(zé)。

職能交叉導(dǎo)致的另一個后果是行政成本高，效率低下。中國行政成本過高主要體現(xiàn)在行政管理費用過快增長。2006年，中國財政的行政管理費為7571.05億元，占政府財政支出的18.73%(不包括預(yù)算外行政事業(yè)費)，占GDP的3.59%。這一數(shù)額超過國際水平。目前，世界各國行政管理支出占財政支出的比重平均為15.6%左右，高收入國家為9.5%左右。
而“大部制”正被視為通過改變政府部門組織形態(tài)消除上述弊端的良方。

重構(gòu)政府權(quán)力

實行“大部制”不是簡單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門合并或拆減，而是對“三權(quán)”進(jìn)行厘清并使其相互制約，形成良好的權(quán)力制衡與監(jiān)督的運行機制。這也是中國大部建制和其他國家不一樣的地方，它暗含了更多政府權(quán)力規(guī)制、重構(gòu)的內(nèi)容。

根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，政府機構(gòu)改革應(yīng)該實行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離。實際上，這一理念在長期研究中國政府改革的專家那里也已達(dá)成共識。但簡單地把機構(gòu)合到一起，這種大部門制不是一個真正的大部門制。

決策、執(zhí)行不分，大大強化了部門利益。如有的部委本應(yīng)成為一個決策部門，但相當(dāng)多的精力卻放到執(zhí)行層面。有些經(jīng)濟(jì)部門又管規(guī)劃、審批，又管執(zhí)行，并且自行監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力濫用。

“三權(quán)”如何鋪開？

“三權(quán)”以何種方式鋪開，成為目前人們關(guān)注的一個焦點。普遍的看法為兩種模式，一是在部與部之間，分立這三種權(quán)力，二是在一個大部制內(nèi)部，分設(shè)不同機構(gòu)分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如可以把與政府性質(zhì)及職能不相符的事務(wù)交給企事業(yè)單位和市場中介組織。凡是市場機制能夠自行調(diào)節(jié)的事項，凡是行業(yè)組織通過自律能夠解決的事項，除法律有規(guī)定的外，行政機關(guān)都不應(yīng)干預(yù)。

實行大部制，厘清權(quán)力部門和執(zhí)行部門關(guān)系。如公共財政預(yù)算權(quán)、人事權(quán)等權(quán)“回歸”人大常委會，政府部門只管執(zhí)行。以今年政府換屆為契機，專家們更看好啟動局部機構(gòu)整合、調(diào)整的可能性。

中國現(xiàn)在國務(wù)院組成部門有28個，特設(shè)機構(gòu)1個、直屬機構(gòu)18個、辦事機構(gòu)4個、部委管理的國家局10個、直屬事業(yè)單位14個，另外還有100多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。但市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，政府組成部門一般沒有這么多。比如美國的部級機構(gòu)只有15個、英國18個、加拿大19個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個等。

不過，每個國家具體政府機構(gòu)設(shè)立要根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)、文化、社會情況而定。中國人民大學(xué)教授毛壽龍在相關(guān)課題中更是提出了具體調(diào)整數(shù)據(jù)：改革之后，國務(wù)院組成部門為24個，較以前減少4個組成部門；國家院直屬機構(gòu)組成數(shù)量為11個，從18個減少7個。國家部委管理的國家局由10個增加到11個。當(dāng)然，此建言目前為學(xué)者意見。

但無論大部制如何調(diào)整現(xiàn)有政府機構(gòu)，政府職能轉(zhuǎn)變是一個關(guān)鍵指標(biāo)。即政府的職能是承擔(dān)公共服務(wù)，而不是管理微觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)。