大部制改革必須直面四大難題
2008-01-11 10:33:35
十七大閉幕之后，中國行政體制改革思路進(jìn)一步理清，中央政府部門設(shè)置實行“大部制”呼之欲出，人們翹首以待。綜觀改革開放以來的歷次政府管理部門改革，大部制將是來中國行政體制改革又一次傷筋動骨的大動作，是“深水區(qū)”作業(yè)，其困難不言而喻。就目前的情況而言，大部制改革至少面臨四道難題……
大部制改革是箭在弦上不得不發(fā)
“大部制”是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。十七大報告提出“大部制”改革的思路，是對中國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個新舉措。眾所周知，中共建政后實施了幾十年計劃經(jīng)濟(jì)。計劃經(jīng)濟(jì)的一個顯著特點是部門設(shè)置多，實行條條管理。如當(dāng)年的機械工業(yè)部下轄九個管理部門，有管常規(guī)機械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的……政府機構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)，管理對象與管理事務(wù)重疊，機構(gòu)重疊、職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍。
隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府管理部門的改革也不斷深入。1982年至今，中國先后進(jìn)行過5次大的行政管理體制改革。1982年國務(wù)院100個部門裁了39個；1998年再次大規(guī)模機構(gòu)改革，國務(wù)院的40個組成部門，一下又裁了11個，僅保留29個，絕大多數(shù)直接管理工業(yè)的部門都撤銷了。這些改革為推進(jìn)“大部制”管理奠定了重要基礎(chǔ)。
目前國務(wù)院的組成部門仍然有28個，而日本是12個，美國是15個，英國是17個。雖說部門數(shù)量并非衡量政府管理優(yōu)劣的惟一依據(jù)，機構(gòu)職能重疊引發(fā)的政府管理問題是現(xiàn)實中不爭的事實。與成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家相比，中國政府部門設(shè)置較多，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。如中國的民航總局管空中運輸，交通部管水路和公路運輸，鐵道部管鐵路運輸，而美國的運輸部包含了海、陸、空運輸，一些國家把郵電也放在運輸部管轄，這體現(xiàn)了“大運輸”的思維。再如美國農(nóng)業(yè)部的職能，大體涵蓋了中國的農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等多個部門的職能，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”概念。
從中國的實際情況看，由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)，客觀上要求政府不能過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，反映在政府體制上就必須走“大部制”管理的道路。實行“大部制”管理，可以大大減少政府部門之間職能的交叉重疊，改“九龍治水”為“一龍管水”，這對提高行政效率，降低行政成本具有重要意義。
設(shè)置“大部門”必須通盤考量
盡管大部門制有國外成功經(jīng)驗，但立足中國國情，建立過程仍需未雨綢繆。實行大部門制只是改革全局棋中的布局，因為大部門制改革的思路和方向，最終必然涉及黨政、人大等系統(tǒng)，從中國國情出發(fā)，必需考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接。因此，僅僅為了大部門而設(shè)置大部門，是注定要失敗的。大部門制改革應(yīng)該是一個循序漸進(jìn)的過程。首先應(yīng)該選擇職能交叉突出、涉及公眾服務(wù)對象廣泛，輿論呼聲比較大的部門著手，比如能源、金融以及交通領(lǐng)域，然后逐步擴大。
然而，成立一個新部門容易，撤掉一些部門就比較困難了，拿掉哪個部門都不會樂意。因此，部門設(shè)置一方面要考慮專業(yè)事務(wù)由專業(yè)部門管理，同時要考慮關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)由大部門集中管理，以避免部門間相互扯皮。根據(jù)這一原則，較早呼吁“大部門”體制的學(xué)者中央民族大學(xué)熊文釗教授認(rèn)為：應(yīng)形成大部門體制的普遍化。例如：實行包括農(nóng)林牧副漁和農(nóng)田水利綜合管理的“大農(nóng)業(yè)”模式；整合民航、公路、鐵路、航運以及管道運輸形成“大交通”模式；整合社會救助、保險、優(yōu)撫、福利等的“大社?！蹦Ｊ降取４送?，能源關(guān)系經(jīng)濟(jì)大局，涉及煤炭、石油、天然氣、電力、可再生能源等方方面面，目前處于國家發(fā)改委、商務(wù)部、電監(jiān)會多頭監(jiān)管的狀態(tài)。雖然2005年成立了國務(wù)院能源辦公室，但實際辦事機構(gòu)仍是僅有30多人的國家發(fā)改委能源局，只是一個司局級單位，而中石油、中石化、中海油、國家電網(wǎng)公司卻都是部級或副部級建制。能源部呼之欲出，卻又猶抱琵琶，這無疑是今年值得關(guān)注的看點之一。
大部制改革至少面臨四大難題
十七大閉幕之后，中國行政體制改革思路進(jìn)一步理清，中央政府部門設(shè)置實行“大部制”呼之欲出，人們翹首以待。大部制將是改革開放以來中國行政體制改革又一次傷筋動骨的大動作，是「深水區(qū)」的作業(yè)。就目前的情況而言，大部制改革至少面臨四道難題。
權(quán)力整合難
本屆國務(wù)院機構(gòu)組成，除辦公廳外，共有28個部門、特設(shè)機構(gòu)1個、直屬機構(gòu)18個、辦事機構(gòu)4個、部委管理的國家局10個、直屬事業(yè)單位14個，另外還有100多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，數(shù)量之多、類型之多、分工之細(xì)超過世界許多國家。
四年過去了，這么多機構(gòu)都是上一波改革的既得利益者，每一個部委辦局手里都掌控大權(quán)，管理著豐厚的公共管理資源。如今要實行大部制，解決政府機構(gòu)職能交叉、重疊引發(fā)的政府管理的問題，無疑是從現(xiàn)有行政機構(gòu)身上“割肉”。這些交叉、重疊的職能部門盤根錯節(jié)，你中有我，我中有你，要整合這些行政資源，就像剝蠶絲一樣，每一根絲都觸動一大片官場神經(jīng)，稍有不慎，不是形成權(quán)力真空，就是形成新的權(quán)力交叉、重疊，還會引起官場“地震”。
因此，大部制下，相關(guān)幾個部的權(quán)力重新洗牌，整合到一塊，考驗著改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀闊斧，又要心細(xì)如絲，做到平穩(wěn)過渡，無縫銜接，確實不容易。
人員分流難
大部制下，機構(gòu)減少了，官位勢必也減少，必定要有一部分人為此而“犧牲”官位。機構(gòu)精簡和重組勢必帶來人員的分流。分流人員是歷次機構(gòu)改革最為頭疼的事。公務(wù)員是國家整體運行寶貴的人力資源，是維護(hù)正常國家秩序的保障和基礎(chǔ)，公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，關(guān)乎社會穩(wěn)定。
以1998年機構(gòu)改革人員分流為鑒，基本辦法有四種，即帶職分流、定向培訓(xùn)、加強企業(yè)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)。
帶職分流，就是定編定員后，超編干部離開機關(guān)，保留職級。那么保留職級后到哪里去呢？會不會另外設(shè)置一些事業(yè)編制的機構(gòu)或者官辦的中介、行業(yè)協(xié)會等消化這部分人員，搞體外循環(huán)，而且必須是夠級別的“大廟”，才能供養(yǎng)這些高級別的分留干部。這樣做，既增加了改革成本，又增添了新的“準(zhǔn)”管理機構(gòu)。
定向培訓(xùn)，就是對離崗公務(wù)員進(jìn)行會計、審計、法律、經(jīng)濟(jì)管理、教育管理等方面知識的正規(guī)培訓(xùn)，為走向新的崗位作準(zhǔn)備。
這個渠道僅僅是權(quán)宜之計，參加培訓(xùn)的人如果是年輕的骨干，本應(yīng)留在新組建的大部里，如果是“惡補”性質(zhì)的培訓(xùn)，這些人“營養(yǎng)不良”，“底氣不足”，培訓(xùn)后又能去哪里呢？
而加強企業(yè)，就是選調(diào)定向培訓(xùn)后的人員首先充實工商企業(yè)、金融企業(yè)，以及財稅、政法、市場管理等執(zhí)法機構(gòu)，文化、教育、衛(wèi)生等單位和適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會中介組織。這又使上述這些機構(gòu)人員膨脹，打個不恰當(dāng)?shù)谋扔?，等于是把一群鴨子從這條小巷攆到那條小巷。
機制磨合難
至于優(yōu)化結(jié)構(gòu)，就是通過人員分流，調(diào)整政府和企業(yè)、機關(guān)和基層人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，達(dá)到優(yōu)化組合，全面提高公務(wù)員隊伍和基層工作人員的整體素質(zhì)。這一點是機構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵，其實還是涉及到人員分流問題，“優(yōu)化”下來的人怎么辦？因此，1998年機構(gòu)改革人員分流的方法不可繼續(xù)沿用，需要設(shè)置新的分流方式。
從機構(gòu)改革的歷史來看，大部制的組織架構(gòu)設(shè)想并非是機制上的創(chuàng)新。早在上世紀(jì)50年代，已有國家經(jīng)委這樣的大部委設(shè)立；“文革”中將政府的數(shù)十個部歸?鬮?父齟笞椋?蛘咭浴翱凇被?ǎ?熱緡┝摯?、工交吭扆x?003年國家設(shè)立商務(wù)部，是將原外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易部以及原國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建之舉，可以視作大部制的“熱身”。
但大部制不是幾個“小部”的簡單疊加，如果這樣的話，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，但手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去“部”的職權(quán)，改革就沒有意義。在大部制下，機構(gòu)內(nèi)部的磨合，外部的磨合，上下之間的磨合，與執(zhí)政黨的機構(gòu)設(shè)置如何對接，怎樣才能不重復(fù)、不重疊等等，都在考量大部制的生存系數(shù)。
運行監(jiān)督難
實行大部制管理后，由原來的幾部委組成新部門，權(quán)力和財力勢必更加集中，一個部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權(quán)力過度集中而產(chǎn)生的腐敗問題，成為影響改革的一大關(guān)鍵因素。
大部制機構(gòu)設(shè)置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題，通過改變組織形態(tài)來加以抑制。但有人擔(dān)心，大部制改革可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果一個部門變?yōu)橐粋€超級部，權(quán)力很大，相當(dāng)于過去一個副總理的職權(quán)，就會“尾大不掉”，對它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難。而如何建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，是最為關(guān)鍵之舉。
大部制改革是箭在弦上不得不發(fā)
“大部制”是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。十七大報告提出“大部制”改革的思路，是對中國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個新舉措。眾所周知，中共建政后實施了幾十年計劃經(jīng)濟(jì)。計劃經(jīng)濟(jì)的一個顯著特點是部門設(shè)置多，實行條條管理。如當(dāng)年的機械工業(yè)部下轄九個管理部門，有管常規(guī)機械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的……政府機構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)，管理對象與管理事務(wù)重疊，機構(gòu)重疊、職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍。
隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府管理部門的改革也不斷深入。1982年至今，中國先后進(jìn)行過5次大的行政管理體制改革。1982年國務(wù)院100個部門裁了39個；1998年再次大規(guī)模機構(gòu)改革，國務(wù)院的40個組成部門，一下又裁了11個，僅保留29個，絕大多數(shù)直接管理工業(yè)的部門都撤銷了。這些改革為推進(jìn)“大部制”管理奠定了重要基礎(chǔ)。
目前國務(wù)院的組成部門仍然有28個，而日本是12個，美國是15個，英國是17個。雖說部門數(shù)量并非衡量政府管理優(yōu)劣的惟一依據(jù)，機構(gòu)職能重疊引發(fā)的政府管理問題是現(xiàn)實中不爭的事實。與成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家相比，中國政府部門設(shè)置較多，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。如中國的民航總局管空中運輸，交通部管水路和公路運輸，鐵道部管鐵路運輸，而美國的運輸部包含了海、陸、空運輸，一些國家把郵電也放在運輸部管轄，這體現(xiàn)了“大運輸”的思維。再如美國農(nóng)業(yè)部的職能，大體涵蓋了中國的農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等多個部門的職能，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”概念。
從中國的實際情況看，由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)，客觀上要求政府不能過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，反映在政府體制上就必須走“大部制”管理的道路。實行“大部制”管理，可以大大減少政府部門之間職能的交叉重疊，改“九龍治水”為“一龍管水”，這對提高行政效率，降低行政成本具有重要意義。
設(shè)置“大部門”必須通盤考量
盡管大部門制有國外成功經(jīng)驗，但立足中國國情，建立過程仍需未雨綢繆。實行大部門制只是改革全局棋中的布局，因為大部門制改革的思路和方向，最終必然涉及黨政、人大等系統(tǒng)，從中國國情出發(fā)，必需考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接。因此，僅僅為了大部門而設(shè)置大部門，是注定要失敗的。大部門制改革應(yīng)該是一個循序漸進(jìn)的過程。首先應(yīng)該選擇職能交叉突出、涉及公眾服務(wù)對象廣泛，輿論呼聲比較大的部門著手，比如能源、金融以及交通領(lǐng)域，然后逐步擴大。
然而，成立一個新部門容易，撤掉一些部門就比較困難了，拿掉哪個部門都不會樂意。因此，部門設(shè)置一方面要考慮專業(yè)事務(wù)由專業(yè)部門管理，同時要考慮關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)由大部門集中管理，以避免部門間相互扯皮。根據(jù)這一原則，較早呼吁“大部門”體制的學(xué)者中央民族大學(xué)熊文釗教授認(rèn)為：應(yīng)形成大部門體制的普遍化。例如：實行包括農(nóng)林牧副漁和農(nóng)田水利綜合管理的“大農(nóng)業(yè)”模式；整合民航、公路、鐵路、航運以及管道運輸形成“大交通”模式；整合社會救助、保險、優(yōu)撫、福利等的“大社?！蹦Ｊ降取４送?，能源關(guān)系經(jīng)濟(jì)大局，涉及煤炭、石油、天然氣、電力、可再生能源等方方面面，目前處于國家發(fā)改委、商務(wù)部、電監(jiān)會多頭監(jiān)管的狀態(tài)。雖然2005年成立了國務(wù)院能源辦公室，但實際辦事機構(gòu)仍是僅有30多人的國家發(fā)改委能源局，只是一個司局級單位，而中石油、中石化、中海油、國家電網(wǎng)公司卻都是部級或副部級建制。能源部呼之欲出，卻又猶抱琵琶，這無疑是今年值得關(guān)注的看點之一。
大部制改革至少面臨四大難題
十七大閉幕之后，中國行政體制改革思路進(jìn)一步理清，中央政府部門設(shè)置實行“大部制”呼之欲出，人們翹首以待。大部制將是改革開放以來中國行政體制改革又一次傷筋動骨的大動作，是「深水區(qū)」的作業(yè)。就目前的情況而言，大部制改革至少面臨四道難題。
權(quán)力整合難
本屆國務(wù)院機構(gòu)組成，除辦公廳外，共有28個部門、特設(shè)機構(gòu)1個、直屬機構(gòu)18個、辦事機構(gòu)4個、部委管理的國家局10個、直屬事業(yè)單位14個，另外還有100多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，數(shù)量之多、類型之多、分工之細(xì)超過世界許多國家。
四年過去了，這么多機構(gòu)都是上一波改革的既得利益者，每一個部委辦局手里都掌控大權(quán)，管理著豐厚的公共管理資源。如今要實行大部制，解決政府機構(gòu)職能交叉、重疊引發(fā)的政府管理的問題，無疑是從現(xiàn)有行政機構(gòu)身上“割肉”。這些交叉、重疊的職能部門盤根錯節(jié)，你中有我，我中有你，要整合這些行政資源，就像剝蠶絲一樣，每一根絲都觸動一大片官場神經(jīng)，稍有不慎，不是形成權(quán)力真空，就是形成新的權(quán)力交叉、重疊，還會引起官場“地震”。
因此，大部制下，相關(guān)幾個部的權(quán)力重新洗牌，整合到一塊，考驗著改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀闊斧，又要心細(xì)如絲，做到平穩(wěn)過渡，無縫銜接，確實不容易。
人員分流難
大部制下，機構(gòu)減少了，官位勢必也減少，必定要有一部分人為此而“犧牲”官位。機構(gòu)精簡和重組勢必帶來人員的分流。分流人員是歷次機構(gòu)改革最為頭疼的事。公務(wù)員是國家整體運行寶貴的人力資源，是維護(hù)正常國家秩序的保障和基礎(chǔ)，公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，關(guān)乎社會穩(wěn)定。
以1998年機構(gòu)改革人員分流為鑒，基本辦法有四種，即帶職分流、定向培訓(xùn)、加強企業(yè)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)。
帶職分流，就是定編定員后，超編干部離開機關(guān)，保留職級。那么保留職級后到哪里去呢？會不會另外設(shè)置一些事業(yè)編制的機構(gòu)或者官辦的中介、行業(yè)協(xié)會等消化這部分人員，搞體外循環(huán)，而且必須是夠級別的“大廟”，才能供養(yǎng)這些高級別的分留干部。這樣做，既增加了改革成本，又增添了新的“準(zhǔn)”管理機構(gòu)。
定向培訓(xùn)，就是對離崗公務(wù)員進(jìn)行會計、審計、法律、經(jīng)濟(jì)管理、教育管理等方面知識的正規(guī)培訓(xùn)，為走向新的崗位作準(zhǔn)備。
這個渠道僅僅是權(quán)宜之計，參加培訓(xùn)的人如果是年輕的骨干，本應(yīng)留在新組建的大部里，如果是“惡補”性質(zhì)的培訓(xùn)，這些人“營養(yǎng)不良”，“底氣不足”，培訓(xùn)后又能去哪里呢？
而加強企業(yè)，就是選調(diào)定向培訓(xùn)后的人員首先充實工商企業(yè)、金融企業(yè)，以及財稅、政法、市場管理等執(zhí)法機構(gòu)，文化、教育、衛(wèi)生等單位和適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會中介組織。這又使上述這些機構(gòu)人員膨脹，打個不恰當(dāng)?shù)谋扔?，等于是把一群鴨子從這條小巷攆到那條小巷。
機制磨合難
至于優(yōu)化結(jié)構(gòu)，就是通過人員分流，調(diào)整政府和企業(yè)、機關(guān)和基層人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，達(dá)到優(yōu)化組合，全面提高公務(wù)員隊伍和基層工作人員的整體素質(zhì)。這一點是機構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵，其實還是涉及到人員分流問題，“優(yōu)化”下來的人怎么辦？因此，1998年機構(gòu)改革人員分流的方法不可繼續(xù)沿用，需要設(shè)置新的分流方式。
從機構(gòu)改革的歷史來看，大部制的組織架構(gòu)設(shè)想并非是機制上的創(chuàng)新。早在上世紀(jì)50年代，已有國家經(jīng)委這樣的大部委設(shè)立；“文革”中將政府的數(shù)十個部歸?鬮?父齟笞椋?蛘咭浴翱凇被?ǎ?熱緡┝摯?、工交吭扆x?003年國家設(shè)立商務(wù)部，是將原外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易部以及原國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建之舉，可以視作大部制的“熱身”。
但大部制不是幾個“小部”的簡單疊加，如果這樣的話，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，但手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去“部”的職權(quán)，改革就沒有意義。在大部制下，機構(gòu)內(nèi)部的磨合，外部的磨合，上下之間的磨合，與執(zhí)政黨的機構(gòu)設(shè)置如何對接，怎樣才能不重復(fù)、不重疊等等，都在考量大部制的生存系數(shù)。
運行監(jiān)督難
實行大部制管理后，由原來的幾部委組成新部門，權(quán)力和財力勢必更加集中，一個部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權(quán)力過度集中而產(chǎn)生的腐敗問題，成為影響改革的一大關(guān)鍵因素。
大部制機構(gòu)設(shè)置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題，通過改變組織形態(tài)來加以抑制。但有人擔(dān)心，大部制改革可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果一個部門變?yōu)橐粋€超級部，權(quán)力很大，相當(dāng)于過去一個副總理的職權(quán)，就會“尾大不掉”，對它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難。而如何建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，是最為關(guān)鍵之舉。
