“審計(jì)風(fēng)暴”開始觸及深層次體制問題

　　在“審計(jì)風(fēng)暴”的映襯下，審計(jì)署由一個(gè)“清水衙門”一夜之間變成了國(guó)家機(jī)關(guān)中的明星級(jí)部門。但人們漸漸的發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過幾陣強(qiáng)勁的“審計(jì)風(fēng)暴”之后，人們逐漸感覺到了“審丑疲勞”，畢竟每次都會(huì)有一批違紀(jì)違規(guī)的部門和人員被曝光，沒有什么更加深入的東西。不過，在審計(jì)署署長(zhǎng)李金華27日掀起的新一輪“審計(jì)風(fēng)暴”中，我們驚奇的發(fā)現(xiàn)，“審計(jì)風(fēng)暴”不再是千篇一律地“揭丑”，開始觸及到深層次的體制性問題……

今年的“審計(jì)風(fēng)暴”命中三個(gè)靶心

以“不怕得罪人”著稱的中國(guó)“鐵面審計(jì)長(zhǎng)”李金華27日在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上掀起新一輪“審計(jì)風(fēng)暴”。他在今年的審計(jì)報(bào)告中繼續(xù)揭露中央部門在執(zhí)行預(yù)算中的違法違規(guī)行為。其中，財(cái)政部、發(fā)改委和中央轉(zhuǎn)移支付成為此次“審計(jì)風(fēng)暴”的三個(gè)靶心。筆者發(fā)現(xiàn)，這是審計(jì)報(bào)告第一次大篇幅高密度地圍繞這三個(gè)中心部門或部分展開論述。

國(guó)家發(fā)改委：在中央政府投資中存在7個(gè)問題

　　審計(jì)署在此次審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，中央政府投資管理中存在7個(gè)問題，而這些問題都和國(guó)家發(fā)改委有關(guān)：

　　——至2005年底，尚有國(guó)債資金234.54億元沒有安排下達(dá)或投入使用，占當(dāng)年可安排國(guó)債投資的20.1%，這類做法影響了國(guó)債投資的預(yù)期效益，也增加了國(guó)家的債務(wù)成本。

　　——對(duì)354.4億元中央預(yù)算內(nèi)投資，國(guó)家發(fā)改委年初下達(dá)計(jì)劃267.37億元，扣除其中含有的可行性研究報(bào)告尚未批復(fù)和“打捆”項(xiàng)目22.98億元，以及未細(xì)化的投資1.67億元，實(shí)際落實(shí)到項(xiàng)目242.72億元，占當(dāng)年中央預(yù)算內(nèi)投資的68%，未達(dá)到“有預(yù)算二次分配權(quán)的單位年初下達(dá)預(yù)算要達(dá)到當(dāng)年預(yù)算75%以上”的要求。

　　——在“淮北大堤除險(xiǎn)加固工程”等5個(gè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5個(gè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)尚未得到批復(fù)的情況下，國(guó)家發(fā)改委下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃10.9億元，不符合國(guó)家關(guān)于基本建設(shè)程序的規(guī)定。

　　——2005年10月，國(guó)家發(fā)改委在下達(dá)煤礦安全改造項(xiàng)目投資計(jì)劃時(shí)，對(duì)財(cái)政部已撥付關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助38.33億元的10個(gè)資源枯竭型關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，安排安全改造資金2741萬元。對(duì)政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，不應(yīng)再安排安全改造資金。

　　——部分補(bǔ)助地方投資項(xiàng)目還存在額度較小，不利于更好地發(fā)揮中央政府投資效益的問題。

　　——部分專項(xiàng)投資存在內(nèi)容交叉，資金多頭審批安排的現(xiàn)象。2005年，國(guó)家發(fā)改委、交通部分別使用“中央預(yù)算內(nèi)投資”、“國(guó)債投資”、“車購(gòu)稅”和“以工代賑”等資金263.3億元，安排“縣際和農(nóng)村公路改造”、“通達(dá)工程”、“鄉(xiāng)村公路”等6項(xiàng)專項(xiàng)投資，這些專項(xiàng)均涉及農(nóng)村公路建設(shè)，內(nèi)容相近，資金多頭下達(dá)。

　　——國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部有些業(yè)務(wù)司在專項(xiàng)投資設(shè)置上也存在不整合、內(nèi)容交叉，甚至重復(fù)安排投資計(jì)劃的現(xiàn)象。如2005年，國(guó)家發(fā)改委社會(huì)司分別安排了4項(xiàng)涉及農(nóng)村醫(yī)療的專項(xiàng)投資計(jì)劃。對(duì)齊齊哈爾二機(jī)床集團(tuán)公司的“大重型數(shù)控銑鏜床”項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委兩個(gè)業(yè)務(wù)司重復(fù)安排國(guó)債資金補(bǔ)助。

　　——去年中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中曾發(fā)現(xiàn)，國(guó)家發(fā)改委到2004年底才下達(dá)“優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程”、“動(dòng)物防疫體系工程”當(dāng)年國(guó)債投資計(jì)劃。從今年的審計(jì)情況看，這一問題仍未得到解決。

財(cái)政部：存在5個(gè)問題

　　審計(jì)署在此次審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，在一些具體財(cái)政支出的安排和執(zhí)行方面，財(cái)政部存在5個(gè)問題：

——2005年，財(cái)政部從中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司上繳的所得稅中退庫(kù)100億元，彌補(bǔ)中國(guó)石油化工集團(tuán)公司煉油項(xiàng)目虧損。這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財(cái)政收支規(guī)模。

　　——財(cái)政部2006年3月向十屆全國(guó)人大四次會(huì)議報(bào)告2005年度中央預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，少報(bào)一項(xiàng)政府性基金2004年底結(jié)余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結(jié)余23.61億元。不符合預(yù)算法實(shí)施條例關(guān)于“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的專用基金應(yīng)當(dāng)實(shí)行預(yù)算管理”的規(guī)定。

　　——2005年，財(cái)政部在政府性基金自身的收入能夠滿足支出需要的情況下，仍從預(yù)算內(nèi)安排15億元。這一做法不利于提高基金的使用效益。

　　——2005年，中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理公司在處置一筆不良貸款時(shí)，財(cái)政部在其實(shí)際發(fā)生費(fèi)用4552萬元的情況下，同意其按回收現(xiàn)金8.54億元的18%提取委托手續(xù)費(fèi)1.54億元。這一提取比例是信達(dá)公司實(shí)際費(fèi)用率5.29%的3.4倍，是2005年財(cái)政部下達(dá)該公司考核費(fèi)用率6.21%的2.89倍。

　　——2005年，財(cái)政部批準(zhǔn)中國(guó)中信集團(tuán)公司按上年稅后可供分配利潤(rùn)17.54億元的39%，提取公益金6.84億元，不符合公司法關(guān)于法定公益金按稅后利潤(rùn)的5%至10%提取的規(guī)定，導(dǎo)致該公司多提公益金5.09億元。

中央轉(zhuǎn)移支付：項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)

審計(jì)署在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，中央補(bǔ)助地方支出存在部分項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)等問題：

　　——地方財(cái)政對(duì)中央稅收返還和補(bǔ)助收入預(yù)算編報(bào)不完整。按照預(yù)算法的規(guī)定，省級(jí)政府應(yīng)將中央財(cái)政對(duì)該地區(qū)的稅收返還和補(bǔ)助收入全部編入本級(jí)預(yù)算，但據(jù)對(duì)20個(gè)省(區(qū)、市)的審計(jì)調(diào)查，2005年，這些省(區(qū)、市)本級(jí)預(yù)算共編報(bào)中央稅收返還和補(bǔ)助收入3444.27億元，僅為中央實(shí)際補(bǔ)助7733.65億元的44.5%。

　　——部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個(gè)。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156.37億元；有65項(xiàng)沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%。按項(xiàng)目分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有71項(xiàng)(不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國(guó)債投資項(xiàng)目)，涉及資金545.55億元，具體分配到44149個(gè)項(xiàng)目，其中10萬元以下的項(xiàng)目8825個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目4.36萬元。

　　——2005年，15個(gè)中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補(bǔ)助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對(duì)口下達(dá)補(bǔ)助地方資金的做法，打亂了正常的預(yù)算管理級(jí)次和資金分配渠道，造成中央財(cái)政本級(jí)預(yù)算支出和補(bǔ)助地方預(yù)算支出不真實(shí)，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。一些資金名義上是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際用作部門經(jīng)費(fèi)或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

審計(jì)報(bào)告首次點(diǎn)出制度性漏洞

筆者注意到，此次公布的審計(jì)報(bào)告聚焦了中央預(yù)算管理中存在的幾個(gè)制度性漏洞：一是，中央預(yù)算年初沒有將中央補(bǔ)助地方支出分解到地區(qū)和項(xiàng)目，而且省本級(jí)預(yù)算編報(bào)的時(shí)間早于全國(guó)人大審查批準(zhǔn)中央預(yù)算的時(shí)間，地方政府在編制預(yù)算時(shí)難以對(duì)中央補(bǔ)助資金特別是專項(xiàng)補(bǔ)助的數(shù)額作出預(yù)計(jì)。二是，地方財(cái)政對(duì)中央稅收返還和補(bǔ)助收入預(yù)算編報(bào)不完整，致使大批預(yù)算款執(zhí)行脫離人大的監(jiān)督。雖然財(cái)政部2005年提出了“按上一年執(zhí)行數(shù)或上級(jí)下達(dá)的預(yù)計(jì)數(shù)編報(bào)”的原則要求，但各地在實(shí)際執(zhí)行中仍不規(guī)范。從調(diào)查的20個(gè)省(區(qū)、市)看，2005年本級(jí)預(yù)算編報(bào)的中央稅收返還和補(bǔ)助收入僅為上年執(zhí)行數(shù)的47.7%，2006年也才達(dá)到52.5%，“未編入預(yù)算的這部分資金實(shí)際上脫離了省級(jí)人大的審查監(jiān)督”。

排除制度性漏洞將成為發(fā)展方向

在筆者看來，這幾年國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告幾乎每年都提到預(yù)算不夠細(xì)化、預(yù)算編制不及時(shí)等問題。而今年公布的審計(jì)報(bào)告，還額外增加了對(duì)預(yù)算制度本身問題的闡述，這些問題實(shí)際上構(gòu)成了預(yù)算管理、執(zhí)行過程中的最薄弱環(huán)節(jié)。包括：人大、政府、具體用款單位之間的權(quán)力劃分不明確；預(yù)算管理當(dāng)中的制衡機(jī)制沒有形成，權(quán)力過于集中，預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和編制機(jī)構(gòu)未分開；預(yù)算不完整，經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算不是全部納稅人的資金，不僅存在預(yù)算外資金，還有既非預(yù)算內(nèi)又非預(yù)算外資金，就是“預(yù)算外的外”資金；政府事權(quán)劃分不明確，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付難以規(guī)范。筆者更發(fā)現(xiàn)，審計(jì)署在此次審計(jì)報(bào)告中更指出，目前中央補(bǔ)助地方支出已占中央財(cái)政總支出的57%，占地方財(cái)政支出的45%。對(duì)于加強(qiáng)對(duì)這部分資金的管理，規(guī)范預(yù)算分配行為，必須細(xì)化中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算，編制分地區(qū)、分項(xiàng)目的詳細(xì)預(yù)算，并督促地方財(cái)政完整地編報(bào)本級(jí)預(yù)算。