國(guó)際經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊衿平庵袊?guó)煤炭安全生產(chǎn)危局

3月是新年后礦難的第一個(gè)高發(fā)期，全國(guó)各地頻發(fā)礦難背后除了深刻的體制之責(zé)、當(dāng)下的官煤勾結(jié)，更有著安全監(jiān)管部門“后發(fā)制人”的工作失職。與以往不同的是，3月聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署對(duì)我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)的介入讓人看到了與以往不同的另一種希望……

煤炭行業(yè)的“血光三月”

3月是煤炭行業(yè)新年恢復(fù)生產(chǎn)的第一個(gè)月，也是煤礦春季生產(chǎn)高峰的開始，所以也注定是礦難的第一個(gè)高發(fā)期。伴隨3月開始的有兩個(gè)生產(chǎn)指標(biāo)，一個(gè)是煤炭生產(chǎn)指標(biāo)，一個(gè)是礦難死亡人數(shù)指標(biāo)。中國(guó)的制度弊病決定第一個(gè)指標(biāo)的超額完成往往帶來第二個(gè)指標(biāo)的超出控制。

2007年的3月照例的讓人悲痛。其中有遼寧阜新“3•18”重大煤礦瓦斯事故，18日發(fā)生在阜新市東梁鎮(zhèn)東方一礦6人死亡、10人重傷的瓦斯爆炸，是因這個(gè)礦在停產(chǎn)期間違規(guī)組織生產(chǎn)，放炮采煤時(shí)操作不當(dāng)引起的；3月10日，遼寧省撫順礦業(yè)集團(tuán)老虎臺(tái)礦發(fā)生透水，22人遇難、7人下落不明；6日，湖南省邵陽(yáng)市邵東縣宏發(fā)煤礦違法生產(chǎn)導(dǎo)致瓦斯爆炸，造成15人遇難。3月27日2時(shí)28分發(fā)生的貴州水城礦業(yè)集團(tuán)公司汪家寨煤礦煤與瓦斯突出事故在這次事故中失蹤的10名礦工已全部遇難。各地一起起的礦難事故中，最能引起人們關(guān)注的是山西臨汾3月發(fā)生3起礦難，35名官員被的直接問責(zé)，這些官員被“免職”或“建議免職”，另外還有兩名工作人員被開除。

3月臨汾市接連發(fā)生的3起礦難首先是3月14日14時(shí)，洪洞縣明姜鎮(zhèn)圣王溝一個(gè)“黑口子”發(fā)生透水事故，導(dǎo)致3人死亡；3月16日15時(shí)，鄉(xiāng)寧縣西坡鎮(zhèn)硬家溝煤礦二坑口非法生產(chǎn)發(fā)生頂板事故，導(dǎo)致3人死亡；3月28日11時(shí)30分左右，堯都區(qū)一平垣鄉(xiāng)余家?guī)X煤礦在6證過期的情況下，組織非法生產(chǎn)導(dǎo)致局部瓦斯爆炸，造成26人死亡。

如果再加上去年11月26日臨汾堯都區(qū)發(fā)生的一起導(dǎo)致24人遇難的煤礦瓦斯爆炸事故，在短短幾個(gè)月內(nèi)，臨汾市接連發(fā)生了4起礦難，共造成56人死亡。

而臨汾礦難頻發(fā)的原因恐怕是其他礦難發(fā)生的共同原因：除了礦主利欲熏心、草菅人命外，各級(jí)官員和安全監(jiān)管人員責(zé)任不落實(shí)、管理不到位，都是礦難頻發(fā)的重要因素。而且，事故背后還存在著失職瀆職、權(quán)錢交易和“官煤”勾結(jié)等問題。

相關(guān)部門“向后看”的安全監(jiān)管

面對(duì)災(zāi)難，痛定思痛，痛何如哉？在慣例一樣的對(duì)礦難的悲痛和反思之后，人們關(guān)注的重點(diǎn)是政府部門在煤炭生產(chǎn)這個(gè)領(lǐng)域，做了哪些事情，安全監(jiān)管部門對(duì)國(guó)有大型煤炭企業(yè)和眾多“小煤窯”的監(jiān)督工作做的如何？

研究員注意到，31日“血光三月”之末，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局局長(zhǎng)趙鐵錘在北京聽取河南省澠池縣天池鎮(zhèn)興安煤礦“二•二”特大火災(zāi)事故調(diào)查情況匯報(bào)。

這是今年2月2日，河南省三門峽市澠池縣天池鎮(zhèn)興安煤礦井下發(fā)生的特大火災(zāi)事故，共造成了二十四人死亡、一人受傷。事故發(fā)生后，該礦隱瞞死亡人數(shù)，只上報(bào)死亡七人。隨后，河南省煤礦安全監(jiān)察局同省、市有關(guān)部門組了成澠池縣天池鎮(zhèn)興安煤礦“二•二”特大火災(zāi)事故聯(lián)合調(diào)查組，對(duì)此事故進(jìn)行徹底清查并上交了調(diào)查報(bào)告。

3月29日上午，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局機(jī)關(guān)全體干部專題學(xué)習(xí)了《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》。國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局局長(zhǎng)趙鐵錘主持學(xué)習(xí)會(huì)并講話，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局副局長(zhǎng)彭建勛參加了學(xué)習(xí)，《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》起草組有關(guān)負(fù)責(zé)人作了輔導(dǎo)報(bào)告。趙鐵錘在講話中指出，去年8月份以來，國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委和安全監(jiān)管總局分別印發(fā)了《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》、《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》。這次學(xué)習(xí)會(huì)目的就是讓大家進(jìn)一步堅(jiān)定"安全發(fā)展"的理念，進(jìn)一步把握當(dāng)前煤炭工業(yè)發(fā)展和煤礦安全工作面臨的形勢(shì)與有利條件，“十一五”期間煤炭工業(yè)的發(fā)展方向，以及煤礦安全生產(chǎn)的目標(biāo)、任務(wù)和政策措施等。

如此等等，研究員認(rèn)為，正是國(guó)家安全監(jiān)察部門這種“向后看”的工作屬性，助長(zhǎng)了礦難發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)?；赝V難事故總有驚人相似的一幕：每一次礦難都會(huì)在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)層和國(guó)家安全監(jiān)管部門引起極大的震動(dòng)，伴隨而來行動(dòng)無一例外是從事故中吸取教訓(xùn)，責(zé)令當(dāng)?shù)厮忻旱V一律停產(chǎn)整頓。既然停產(chǎn)整頓可以遏制礦難事故，為何不在礦難事故發(fā)生之前就進(jìn)行呢？這種“后發(fā)制人”的工作行為應(yīng)該算是安全監(jiān)察部門的煤礦安全生產(chǎn)指數(shù)“不達(dá)標(biāo)”吧。

礦難頻發(fā)體制之責(zé)

固然，應(yīng)該承認(rèn)采礦是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)的職業(yè)，特別是我國(guó)煤礦本身的開采難度在世界平均水平之上。但在中國(guó)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)超出正常應(yīng)有的水平。我國(guó)目前產(chǎn)煤百萬(wàn)噸死亡率接近4（在產(chǎn)煤大國(guó)中，美國(guó)百萬(wàn)噸死亡率為0.04，俄羅斯為0.34，南非為0.13），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。

分析認(rèn)為，在當(dāng)下，礦藏資源的分配還是一種“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”手段占主體的分配制度，這種產(chǎn)權(quán)分配制度遠(yuǎn)不是市場(chǎng)機(jī)制中討價(jià)還價(jià)的產(chǎn)物，很大程度上依然依靠的是行政審批。所以雖然煤炭市場(chǎng)已經(jīng)完全放開，但特別是國(guó)有資金從去年底重新加大的對(duì)煤炭行業(yè)的“絕對(duì)控制”使得政府不是以市場(chǎng)主體的身份參與礦產(chǎn)資源的分配，而是以國(guó)家權(quán)力來介入產(chǎn)權(quán)安排的。以此帶來政府的“組織人、運(yùn)動(dòng)員、裁判者”三位一體的悖論

另一個(gè)容易被許多人忽視的則是對(duì)于礦工的勞動(dòng)權(quán)益保障上，勞保監(jiān)管部門其責(zé)不容推卸。就一般礦難而言，遇難的礦工往往大部分為農(nóng)民工。其實(shí)不論是國(guó)有大礦還是私人小礦，大量雇傭農(nóng)民工已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，目前中國(guó)有3億多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。對(duì)于煤礦企業(yè)來說，農(nóng)民工工資低，不需要繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等各種保險(xiǎn)和福利，尤其是發(fā)生事故后，善后費(fèi)用較正式職工低很多。農(nóng)民工的素質(zhì)和高度流動(dòng)性也使企業(yè)大幅削減對(duì)系統(tǒng)的生產(chǎn)培訓(xùn)、嚴(yán)密的安全措施和完善的福利保障的投入。如此，整個(gè)煤炭行業(yè)靠大量雇傭農(nóng)民工降低了生產(chǎn)成本，獲取了巨額利潤(rùn)，卻沒有相應(yīng)地提高從業(yè)者的素質(zhì)和勞動(dòng)保障，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由此不降反升，而勞動(dòng)監(jiān)管部門在這方面卻顯示了難以置信的失責(zé)。

來自聯(lián)合國(guó)的新轉(zhuǎn)機(jī)

國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局27日曾宣布，將與聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署共同開展加強(qiáng)中國(guó)煤礦安全保障能力建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全狀況。這是與以為礦難高峰后完全不同的一個(gè)轉(zhuǎn)機(jī)，同時(shí)更是一種令人產(chǎn)生希望的外部力量。

“安全生產(chǎn)無國(guó)界，中國(guó)需要加強(qiáng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的國(guó)際合作?！卑脖O(jiān)總局下設(shè)的國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局副局長(zhǎng)彭建勛在項(xiàng)目啟動(dòng)會(huì)議上說。這一為期四年的項(xiàng)目將通過培訓(xùn)、專題研究、研討會(huì)等形式，進(jìn)一步完善中國(guó)在煤礦安全領(lǐng)域的法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，提供瓦斯抽放利用技術(shù)，提高煤礦管理水平。特別是將對(duì)超過1000名礦工及其家庭提供培訓(xùn)教育，提高安全意識(shí)。這一項(xiàng)目共計(jì)投入1442．4萬(wàn)美元，將在山西開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全教育培訓(xùn)，在安徽開展瓦斯監(jiān)控技術(shù)和設(shè)備研究，在貴州開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理標(biāo)準(zhǔn)化體系研究，在河南開展煤礦設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策對(duì)改善煤礦安全狀況的作用的研究，在遼寧開展中外煤礦安全法規(guī)比較分析研究以及完善煤礦安全監(jiān)察系統(tǒng)的研究。

聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署駐華代表馬和勵(lì)同時(shí)表示，中國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率是印度、俄羅斯的7倍，是美國(guó)的70倍。通過這個(gè)項(xiàng)目，將向中國(guó)介紹煤礦安全領(lǐng)域最先進(jìn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，幫助中國(guó)改善煤礦安全特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全狀況。研究員認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)介入中國(guó)煤礦安全無疑是件好事，但它拯救中國(guó)礦難的潛在死難者的能力畢竟有限，因?yàn)閺哪壳绊?xiàng)目安排上看它并沒有觸及當(dāng)前“官煤勾結(jié)”這一核心。這次介入一方面是“改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全狀況”，但更主要的還是調(diào)查清楚中國(guó)煤礦的安全隱患，另外也讓我們的安全監(jiān)管部門學(xué)學(xué)國(guó)際上是如何“向前看”的保護(hù)煤礦礦工的。