城管問題成中國和諧社會構(gòu)建一大死角

一貫關(guān)注全球性尖銳問題的英國《金融時報》近日特別刊文透視發(fā)生在中國北京的小商販刺死城管執(zhí)法人員的案件。我們看到英國《金融時報》表面上是分析中國小商販的困難處境，事實上是在擔(dān)心中國現(xiàn)有的城市管理體制的問題，尤其是近年來這種體制引發(fā)的諸多尖銳矛盾所帶來的惡劣影響等。事實上，這種執(zhí)法權(quán)使用不當(dāng)導(dǎo)致的沖突一直是構(gòu)建和諧的一個難點……

城市管理集中化源于收權(quán)、規(guī)范、高效

現(xiàn)代城管的前身是各種各樣的城市中的行政執(zhí)法部門，上個世紀90年代中后期以來，由于我國政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革尚未完全到位，以及長期以來一些立法工作中過于強調(diào)“條條”管理，法律法規(guī)所規(guī)定的行政處罰權(quán)往往落實到政府的某一個具體部門，在實踐中造成了制定一部法律法規(guī)，就設(shè)置一支執(zhí)法隊伍。在制定行政處罰法時，據(jù)有關(guān)調(diào)查，在一些地方，實施行政處罰的隊伍超過100支，行政執(zhí)法隊伍臃腫，執(zhí)法擾民現(xiàn)象嚴重，也造成了相關(guān)部門之間職權(quán)交叉重復(fù)，執(zhí)法力量分散，效率低下，甚至滋生腐敗。而具體到北京，1995年，北京市集貿(mào)市場的總數(shù)已達1125個，達到歷史最高點。而1996年前后，在北京城中，小商販突然像雨后春筍一樣冒了出來。

一邊是社會轉(zhuǎn)型和城市發(fā)展帶來大量的閑散勞力從事著各種不符合規(guī)定的小商小販的工作，另外一邊是整個社會的種類行政執(zhí)法隊伍充斥大街，不但擾民，還帶來許多負責(zé)社會影響。正是針對這種情況，中國開始實施的《行政處罰法》確立了“相對集中行政處罰權(quán)”制度，第16條規(guī)定“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！?SPAN lang=EN-US>1997年5月，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊成立，這是中國第一支城管隊伍，截至目前，除了經(jīng)國務(wù)院批準的82個開展相對集中行政處罰權(quán)工作的城市外，一些省、自治區(qū)政府根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，又批準了200多個城市開展此項工作。據(jù)初步統(tǒng)計，我國的城管隊伍已經(jīng)發(fā)展到幾十萬人。

從現(xiàn)代城管成立的過程來看我們了解到，其實成立城管就是解決兩大問題，一是中國社會快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型所帶來的城市發(fā)展和秩序管理問題，尤其是那些不屬于公安機關(guān)等部門管理的范圍，必須有所規(guī)范；另外一個就是當(dāng)時中國已經(jīng)暴露的比較嚴重的行政執(zhí)法部門過多，權(quán)力亂用，效率低下，社會影響壞的情況。這種相對集約化管理城市的思路是沒有錯的，城管在現(xiàn)實生活中也確實發(fā)揮著一定的積極作用的，可是為什么城管成為社會矛盾的焦點？在有些地區(qū)甚至被與土匪劃上等號？城市管理執(zhí)法競?cè)划a(chǎn)生的許多流血沖突，還因公殉職？

城管矛盾源于權(quán)力放大和缺乏監(jiān)督

城管執(zhí)法之所以成為社會矛盾的焦點，甚至成為某些城市的“污點”，其根本原因在于城管的監(jiān)察和執(zhí)法權(quán)力放大過快，而同時又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督的約束，這兩方面的因素讓城管執(zhí)法過程中的不良和負面的因素完全放大化，再加上媒體的炒作使得城管的問題成為今天這個位置。

據(jù)了解，1997年北京市宣武區(qū)的中國第一支城管監(jiān)察大隊成立時，只有5項職能，到2002年時，擴大為8項職能105項行政處罰權(quán)，目前已經(jīng)包括了13大類共285項行政處罰權(quán)。按照國務(wù)院的規(guī)定，城管執(zhí)法的范圍，主要是行使市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、園林綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政處罰權(quán)，以及省級政府決定調(diào)整的其他領(lǐng)域行政處罰權(quán)，一般簡稱為“7＋1”。目前，不少城市的城管，已經(jīng)突破了“7”的范圍，向文化、旅游等行政執(zhí)法領(lǐng)域延伸。

城管在不同的城市有不同的名稱，比如說“割草隊”指的并不是城管負責(zé)綠化除草，而是說城管只管罰款收錢，速度比割草機還快。這種城管的別稱反映出來一個問題，那就是城管的工作方向正在走偏，城管的執(zhí)法權(quán)力缺乏監(jiān)督。從整體來講，城管的執(zhí)法權(quán)對于城市各個經(jīng)營單位包括小商販都是非常厲害的，城管部門已經(jīng)成為繼公安、工商、稅務(wù)等強權(quán)部門后經(jīng)營者不敢也不愿意得罪的部門了，這種現(xiàn)象本身就是不正常的。從個人來講，城管給人印象最深的是街頭的執(zhí)法隊，這些執(zhí)法人員來源多樣，背景復(fù)雜，本身就摻雜著許多素質(zhì)低下、貪欲很強的人，再加上部分城市官員認為城管的工作比較簡單，缺乏正規(guī)的培訓(xùn)與約束，造成了城管在廣大人民心中非常不好的印象。

解決城管問題關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變城市發(fā)展和管理思路

權(quán)力過大和缺乏監(jiān)督只是城管矛盾的表象，而造成這一現(xiàn)象的根本原因就是中國的城市發(fā)展和管理思路。按照有關(guān)專家的說法，中國城管隊伍在執(zhí)法依據(jù)上不存在問題。一是，主體依法定程序設(shè)立，主體合法。二是，行政處罰權(quán)的調(diào)整，法律授權(quán)非常充分。三是，實施行政處罰的法律依據(jù)是明確的、具體的、充分的。不過我們認為，合法不代表完全合理。套用老百姓的說法就是：看你是不是人，主要是看你是否辦人事，而不是長得像人！城管執(zhí)法從理論依據(jù)上絕對沒有問題，矛盾都體現(xiàn)在具體的執(zhí)法過程當(dāng)中。而這些矛盾除了因為素質(zhì)和當(dāng)時環(huán)境所引發(fā)的變數(shù)之外，我們的整體城市發(fā)展和管理思路也需要深刻檢討一下。

我們在國家的整體發(fā)展上都承認區(qū)域差別和先進與落后的考慮，那么我們在城市管理上就一定要追求整齊劃一？尤其是在我們現(xiàn)在的發(fā)展水平，實際上，城市管理中很多矛盾不斷激化升級，和我們在城市管理上片面地追求整齊劃一、片面地追求所謂的一塵不染有關(guān)系。我們現(xiàn)在的城市管理基本上都是采取堵的方式，只要是無照商販就全部取締，不要在這個區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)，至于這里的居民是不是需要這種服務(wù)，這些商販的生存問題，都不在考慮之列。這樣的話，大家實際上感覺到生活不方便了。從我國目前經(jīng)濟發(fā)展的水平來看，數(shù)以億計的下崗失業(yè)職工和農(nóng)村剩余勞動力的生存都是問題，如果管理者的目標(biāo)定得不恰當(dāng)，最后實際的結(jié)果就是，城管在執(zhí)行最末端的行政處罰權(quán)時遭到暴力抗法。

我們常強調(diào)的是“以人為本”和“科學(xué)發(fā)展觀”，既然以人為本，那是為了照顧那些有實際需要但又達不到目前城市管理要求的人的標(biāo)準來劃定（降低）城市管理的標(biāo)準呢，還是要忽視人本身的差異和需求，單純地追求所謂的城市管理和發(fā)展目標(biāo)呢？如果是追求后者，對于那些達不到要求的，你是幫助他提高呢，還是強制他消失呢？正如民間草根所比喻的那樣（雖然并不太貼切）：讓建設(shè)部長和各級官員像老百姓一樣自己掏錢排除購房，那么中國就沒有這么嚴重的樓市問題；讓交通部長和各級官員自己坐公交上下班，那么中國就沒有這么嚴重的交通發(fā)展問題了。難道只有讓城市管理者體會一下普通民眾的心情需求他們才會制定出“以人為本”的城市管理政策出來嗎？