財政體制改革加速縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變

3月30日，國家發(fā)改委公布了一份題為《轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能：目標(biāo)、問題與政策建議》的報告，報告顯示，中國政府加速中國基層政府職能轉(zhuǎn)變的大思路正在日漸明朗，財政體制的改革被視為關(guān)鍵一環(huán)，并建議逐漸建立中央、省、市(縣)三級財政體制。我們認(rèn)為這是一個強(qiáng)有力的信號：中國政府已清醒地意識到，基層政府職能向服務(wù)型公共型的根本轉(zhuǎn)變，是實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)大戰(zhàn)略的關(guān)鍵……

新農(nóng)村建設(shè)對縣鄉(xiāng)政府職能定位的要求

縣鄉(xiāng)政府最貼近農(nóng)民，更容易獲得和把握農(nóng)民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求信息，由縣鄉(xiāng)政府分析利用這些信息，可以避免信息在政府間傳遞過程中可能發(fā)生的信息不對稱乃至信息失真，從而可以使公共支出的安排更有效。與中央和省級政府相比，由縣鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，具有信息搜尋費用低、安排的項目針對性強(qiáng)和更便于引導(dǎo)農(nóng)民參與等優(yōu)勢。

從建設(shè)服務(wù)型政府的角度看，縣鄉(xiāng)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的職責(zé)范圍包括三個層面。

一是，著重加強(qiáng)公共服務(wù)職能。為公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)是縣鄉(xiāng)政府的基本職能。發(fā)展教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)，促進(jìn)義務(wù)教育和基本醫(yī)療等服務(wù)的平等化。大力發(fā)展社會救助和社會福利事業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科普和農(nóng)民技能培訓(xùn)，加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和供給等。

二是，進(jìn)一步完善社會管理職能。依法加強(qiáng)社會管理，保障民主法制、維護(hù)社會秩序是縣鄉(xiāng)政府的重要職責(zé)。

三是，切實改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能。認(rèn)真落實國家的各項政策，穩(wěn)定和完善土地家庭承包經(jīng)營制度、土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度；加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、指導(dǎo)和財力支持，改革戶籍制度、城鄉(xiāng)就業(yè)制度；加強(qiáng)對土地、能源和水資源的監(jiān)管，加大環(huán)境保護(hù)力度；加強(qiáng)對市場經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)督，加強(qiáng)執(zhí)法力度，尤其是要加大對種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的監(jiān)管力度。

縣鄉(xiāng)政府職能錯位制約新農(nóng)村建設(shè)

《報告》指出，作為最基層的政府，縣鄉(xiāng)政府直接面對“三農(nóng)”，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的中堅力量，“必須強(qiáng)化其公共服務(wù)和公共管理的職能”。

由于基層政府更加貼近基層群眾，更容易及時了解人們的需要，因而對一個地域而言，也就更能提高政府發(fā)揮公共職能的效率和效果。從這個意義上講，這是對基層政府在發(fā)揮政府公共職能方面重要作用的一種肯定。

以此為目標(biāo)，《報告》強(qiáng)調(diào)，為公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)才是縣鄉(xiāng)政府的基本職能。同時，基層政權(quán)也要依法加強(qiáng)社會管理，保障民主法制、維護(hù)社會秩序。

而在基層政府與發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的關(guān)系上，《報告》明確指出，縣鄉(xiāng)政府尤其是縣級政府，應(yīng)著力為農(nóng)民增收和縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

上述表述顯然具有明顯的現(xiàn)實針對性，縣鄉(xiāng)政府職能上的“錯位、越位、缺位”早已被廣泛詬病。

目前，縣鄉(xiāng)政府的職能既有“缺位”也有“越位”?！叭蔽弧敝饕憩F(xiàn)為對農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，欠賬較多，農(nóng)業(yè)稅費改革引發(fā)的縣鄉(xiāng)財政緊張有可能使“缺位”現(xiàn)象進(jìn)一步加劇?！霸轿弧眲t主要表現(xiàn)在某些地方政府出于追求政績、屈從于不切合實際的“達(dá)標(biāo)升級”要求，向農(nóng)民提供超出其有效需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如高標(biāo)準(zhǔn)的公路，過高標(biāo)準(zhǔn)的文化娛樂體育設(shè)施等。這些超出農(nóng)民有效需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)，不是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，就是形成縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)?！霸轿弧边€表現(xiàn)為部分地方政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動，甚至干預(yù)企業(yè)經(jīng)營?？h鄉(xiāng)政府職能的“錯位”加深了農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)矛盾。

在分析原因時發(fā)改委的報告承認(rèn)，“唯GDP”的發(fā)展觀和對行政管制和經(jīng)濟(jì)處罰的手段依賴，無疑是縣鄉(xiāng)政府職能定位偏失的兩大病因。而同時，報告更強(qiáng)調(diào)，財政體制，是影響縣鄉(xiāng)政府發(fā)揮其應(yīng)有職能的“關(guān)鍵性問題”。

關(guān)鍵點在基層財政體制改革

3月21日公布的題為《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的文件明確提出，5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制“只減不增”。溫家寶總理在去年底的中央農(nóng)村工作會議上指出，取消農(nóng)業(yè)稅后，全面推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。

而此次發(fā)改委的報告稱，管理層次過多導(dǎo)致行政成本高昂，行政效率低下。在政府間關(guān)系上，我國行政體制的一個顯著特點是，只關(guān)注權(quán)限程度大小的區(qū)分，而不重視事權(quán)范圍的分工。在這樣的體制下，縣鄉(xiāng)政府本應(yīng)突出的公共服務(wù)和社會管理職能往往被其他職能所淹沒、弱化。

而在政府層級設(shè)置上，我國施行五級政府管理體制，省市政府掌握了大量行政資源，縣級政府自主權(quán)過小，且市縣爭利嚴(yán)重，不利于縣鄉(xiāng)政府因地制宜履行職能。

對于上述現(xiàn)象，有專家表示，將來縣鄉(xiāng)政府的存在可以取決于省政府。如果省政府覺得需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府參與辦事，由省政府掏錢養(yǎng)著，不需要的地方盡可以撤掉?，F(xiàn)在某些地區(qū)由于基層政府的財政壓力，已經(jīng)發(fā)生了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的情況。

逐步推行“省管縣”的財政體制

報告建議，進(jìn)一步推動“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革試點，在有條件的地方逐步取消市管縣體制，實行省級財政直管市、縣財政，市、縣行政不同級但可財政同級，市級財政只管市轄區(qū)，并虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算歸入縣級財政管理，為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府派出機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件。逐步形成中央、省、市（縣）三級財政體制。

《報告》提出，轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能，要以完善公共財政體制尤其是省以下財政體制和深化行政管理體制改革為重點，逐步實行“省管縣”財政管理體制，賦予縣鄉(xiāng)政府與事權(quán)相匹配的財權(quán)。同時，配套推進(jìn)事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會等方面的改革。

 “省管縣”的逐步推進(jìn)，則同樣意味著政府層級減少、效率提高、政策傳導(dǎo)機(jī)制迅速到位、行政成本降低，當(dāng)然也包含了省級政府對基層政府的責(zé)任的強(qiáng)化。

一面是“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”，一面是“省管縣”，這兩項改革的全面推行，其意義恐怕將不止于改革本身，它甚至將影響到整個財政管理體制乃至行政體制的重構(gòu)。

未來財政體制改革的遠(yuǎn)景是，“按照中央、省、市縣三級，扁平化架構(gòu)來安排財政分稅分級的體制，并以此進(jìn)一步帶動中國行政架構(gòu)的改變”。

以財政體制改革推動基層政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能涉及到經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的多個方面，需要在國家的層面上統(tǒng)籌考慮，配套推進(jìn)。改革的重點是，以完善公共財政體制尤其是省以下財政體制和深化行政管理體制改革為重點，逐步實行“省管縣”財政管理體制，賦予縣鄉(xiāng)政府與事權(quán)相匹配的財權(quán)。同時，配套推進(jìn)事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會等方面的改革。

1、進(jìn)一步明確縣鄉(xiāng)政府職能，逐步劃清政府間事權(quán)，減少政府層級。正確處理政府與市場之間的關(guān)系，推進(jìn)政企、政資、政事和政府與中介組織分開，明確中長期縣鄉(xiāng)政府職能調(diào)整的方向。按照有所為、有所不為的原則，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)政府在公共服務(wù)和社會管理方面的職能，并建立科學(xué)的績效考評機(jī)制。

2、鼓勵各地通過省財政直接對縣和“鄉(xiāng)財縣管”等方式減少財政層級。在現(xiàn)行行政管理體制大體不變的情況下，進(jìn)一步推動“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革試點，在有條件的地方逐步取消市管縣體制，實行省級財政直管市、縣財政，市、縣行政不同級但可財政同級，市級財政只管市轄區(qū)，并虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算歸入縣級財政管理，為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府派出機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件。逐步形成中央、省、市（縣）三級財政體制。

3、調(diào)整各級政府間的財力劃分。合理劃分各級政府之間的收入范圍及征管權(quán)限，加大財力向基層政府傾斜的力度。有些專家建議，從中長期看，可將目前中央和省級財政集中的部分專項收入按不同的性質(zhì)和責(zé)任分別下劃到縣級，并從整體上重構(gòu)稅制，分別設(shè)置省稅和市縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種，作為市縣級政府的主體稅種，改變目前縣級政府沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

4、加大轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步提高中央和省級財政的轉(zhuǎn)移支付比例，規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，重點加大以“因素法”為主要方式與手段的均等化轉(zhuǎn)移支付力度，盡快建立健全符合公共財政體制要求，適應(yīng)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r的財政轉(zhuǎn)移支付制度。