只有政企分開才能徹底解決鐵路融資難題

據(jù)鐵道部有關(guān)人士透露，廣深鐵路和大秦鐵路的股份制改革試點(diǎn)已取得重要進(jìn)展，將成為中國鐵路路網(wǎng)公司國內(nèi)上市的探路者。在中國鐵路建設(shè)亟需大量資金的情況下，廣深和大秦的上市無疑是一種很好的嘗試。但問題是，如果鐵道部不率先進(jìn)行政企分開改革，上市到底會有多大效果……

上市本身已經(jīng)沒有問題

目前中國鐵路建設(shè)每年的資金缺口超過500億元。推動資產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的鐵路公司改制上市，是鐵道部以市場化的方式尋找資金來源努力的一部分。為了具備上市條件，這兩家公司已被列為鐵路系統(tǒng)的“特區(qū)”，享有相當(dāng)程度的自主權(quán)和獨(dú)立性。

“只等股改結(jié)束，證監(jiān)會一開閘，公司即可率先在A股上市?！睆V深鐵路董秘辦公室一位人士透露。20日，廣深鐵路將召開股東大會，就此尋求股東的批準(zhǔn)和授權(quán)。

另據(jù)知情人士透露，在主承銷商中金公司的協(xié)助下，大秦鐵路也完成了上市的材料準(zhǔn)備，并已向證監(jiān)會提出發(fā)行A股的申請。大秦鐵路計劃籌資約50億元，將用于償還貸款及支付2005年擴(kuò)能改造的費(fèi)用。

但兩家公司的上市不會一帆風(fēng)順，擋在前面最主要的絆腳石是：鐵路路網(wǎng)企業(yè)不具備最為關(guān)鍵的定價權(quán)和調(diào)度權(quán)。即便經(jīng)過股份制改造，也難以成為真正意義上獨(dú)立運(yùn)作的公司，在資產(chǎn)界定、收益核算等方面，還是由鐵道部“統(tǒng)一安排”。廣深鐵路和大秦鐵路探路A股市場，如何解決這個問題？

1996年，廣深鐵路在香港上市時，也曾因產(chǎn)權(quán)模糊而頗費(fèi)周折。香港證券監(jiān)管部門要求廣深鐵路劃清與鐵道部、母公司廣州鐵路集團(tuán)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保證上市主體的獨(dú)立法人資格，并且要求它逐步實現(xiàn)清晰的獨(dú)立核算，但是，在鐵路系統(tǒng)多年實行的“管內(nèi)歸己，直通清算，系數(shù)調(diào)節(jié)”的收入清算體制下，廣深鐵路至今也沒能完全實現(xiàn)獨(dú)立核算。

廣深鐵路的終極投資主體是鐵道部。羊城鐵路公司廣州至坪石段一旦被廣深收購，也必須服從整個路網(wǎng)的調(diào)度指揮。因此，鐵道部運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所原所長文力說，廣深鐵路雖然在香港上市，但只能說是相對獨(dú)立的企業(yè)和市場法人。

鐵路系統(tǒng)的現(xiàn)行清算方式是由鐵道部對18個鐵路局的收入進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，此舉解決了鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間收入均衡的問題，但卻在很大程度上扭曲了企業(yè)的真實成本和收入水平，使部分具有較高盈利能力的鐵路企業(yè)無法獲取真實收入，削弱甚至喪失了通過資本市場籌集資金的能力。

據(jù)悉，對于這些極為現(xiàn)實的體制性障礙，鐵道部和發(fā)改委采取了對擬上市公司進(jìn)行政策傾斜的方式，為鐵路上市創(chuàng)造條件。

例如在定價方面，為使擬上市公司擁有良好的經(jīng)濟(jì)效益，鐵道部允許這些公司適當(dāng)上浮運(yùn)價。大秦鐵路1988年投產(chǎn)運(yùn)營，3年后開始盈利，資產(chǎn)凈利率為4%-10%，在全國鐵路中名列前茅。之所以效益較好，一方面是因為運(yùn)量增長持續(xù)穩(wěn)定，更重要的另一方面則是因為享受了“新路新價”的政策。大秦線1998年運(yùn)價為740元/萬噸公里，為全路平均運(yùn)價水平的兩倍多。

在廣深鐵路收購廣州至坪石段鐵路的協(xié)議中，為使收益有所保障，廣深鐵路已向鐵道部申請廣州至坪石段鐵路運(yùn)價在目前收費(fèi)的基礎(chǔ)上調(diào)20%-50%。這一申請目前已得到鐵道部的原則批準(zhǔn)，正在等待發(fā)改委的最后審批。

上市不能從根本上解決鐵路建設(shè)資金缺口

廣深鐵路和大秦鐵路改制上市，似乎為鐵路大規(guī)模融資打開了一條通道。按照鐵道部高層的設(shè)想，廣深鐵路和大秦鐵路上市融資是用鐵路運(yùn)輸主業(yè)的增量改變存量的一種嘗試，具有濃郁的試驗色彩。如果成功，將在更大范圍內(nèi)推廣；如果效果不理想，也不會對整個路網(wǎng)帶來重大影響。

但問題是，這兩條線路都屬于鐵路系統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，還享有政策的傾斜，因此注定不可能得到大面積的復(fù)制。這也表明，鐵路建設(shè)需要的大規(guī)模投資僅用上市解決不了，必須進(jìn)行投融資體系的整體改革。

之前，中國鐵路建設(shè)主要依靠鐵路建設(shè)基金和國家開發(fā)銀行貸款。這使得鐵路迄今長期債務(wù)已高達(dá)2000多億元。盡管鐵路試圖吸收民間資本和外資，但是，由于鐵路改制和融資的主體都是政府而非企業(yè)，運(yùn)營調(diào)度和鐵路定價兩大權(quán)限也都掌握在鐵道部和發(fā)改委手中，有意投資鐵路的外資和民營資本難以獲得話語權(quán)，盈利前景也難有保障，因此在介入時格外慎重。

　  在鐵道部業(yè)已設(shè)定了5年投資1.25萬億元的宏大投資計劃后，我國鐵路投融資體制的改革顯得更為迫切。國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所副所長汪鳴日前透露，國家發(fā)改委正著手設(shè)計鐵路投融資體制改革方案，以使多路資金能順利進(jìn)入鐵路。而汪鳴所在的單位，正是為國家發(fā)改委出臺政策提供理論支持的科研機(jī)構(gòu)。

　　2005年7月，鐵道部首次宣布全面開放鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元經(jīng)營四大領(lǐng)域，允許、鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)參與，為鐵路投融資體制改革打開了政策缺口。但“光有政策許諾是不夠的，社會資金進(jìn)入需要一個合理的制度安排。”汪鳴表示，國家發(fā)改委要做的，就是為調(diào)動多路資金進(jìn)入鐵路設(shè)計一個可行的路徑。

　　汪鳴同時表示，這個制度安排將類似于當(dāng)初對公路融資改革方案的設(shè)計。我國高速公路建設(shè)，正是因為有了項目企業(yè)化、吸收社會資本進(jìn)入、政府提供資本金支持等制度安排，才成功吸引了社會資金踴躍進(jìn)入。

鐵道部必須率先進(jìn)行政企分開改革

不過，構(gòu)想中的鐵路投融資體制改革方案有一個重要的前提，那就是鐵道部必須進(jìn)行政企分開的改革。

　　實際上，在鐵路投資引入民間資本和外資方面，鐵道部和地方政府已經(jīng)有不少的嘗試和努力。如鐵道部今年早些時候曾對外宣布，適當(dāng)放寬限制條件，對國內(nèi)非公有資本開放鐵路建設(shè)領(lǐng)域、鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域、鐵路運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域、鐵路多元經(jīng)營領(lǐng)域。在鐵路建設(shè)領(lǐng)域，將鼓勵非公有資本以投資參股、項目融資以及合作、聯(lián)營等方式，參與鐵路基本建設(shè)。鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域允許非公有資本以合資、合作、聯(lián)營及投資參股等方式，參與鐵路貨物和旅客運(yùn)輸經(jīng)營；在條件具備的情況下，允許設(shè)立非公有資本控股或獨(dú)資的鐵路客貨運(yùn)企業(yè)。

　　然而，市場上應(yīng)者寥寥。如山東省國資委6月初在香港招商時公布了境內(nèi)6條鐵路股權(quán)轉(zhuǎn)讓的計劃，其中3條支線還拋出了外商可以獨(dú)資的繡球。然而，地方政府吸引外商獨(dú)資建設(shè)鐵路實際還只是一廂情愿。在現(xiàn)行體制下，由于得不到由鐵道部控制的鐵路干線網(wǎng)絡(luò)的支持，地方支線遭遇了“高調(diào)開幕、尷尬上演”的冷淡場面。此外，在安徽、浙江、吉林等地，鐵路開放投資的改革都遭遇了尷尬。市場的反應(yīng)是：“鐵老大不改，地方鐵路誰敢投資？”這些情況表明，市場要的不只是一種姿態(tài)，更需要能夠保障他們的投資收益、減小他們投資風(fēng)險的改革。

　　這種改革是什么呢？這是鐵路體制的改革。如果鐵路體制改革這一條件還不具備，鐵路的其他改革將難有進(jìn)展。

　　事實上，政府部門也認(rèn)識到了這個問題。國家發(fā)改委交通司司長王慶云表示：“鐵路制度創(chuàng)新的重要條件是政企分開，變政府包辦為企業(yè)自我激勵與政府規(guī)制約束。”在政企不分的體制下，鐵道部集規(guī)則制訂者、運(yùn)動員、裁判員三種身份于一體，就不可能有市場的公平。這一看法點(diǎn)出了要害，鐵路體制改革是投融資改革的前提條件，也是鐵路系統(tǒng)眾多改革成敗的總閥門。

　　鐵路體制改革最終必須“動產(chǎn)權(quán)”。如果產(chǎn)權(quán)問題不觸及，任何其他管理形式上的改革、政策調(diào)整，都不會對其他資本有實質(zhì)性的吸引。鐵路系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)改革正如其他進(jìn)入“深水區(qū)”的國企改革一樣，產(chǎn)權(quán)改革是根本。

　　除了鐵路產(chǎn)權(quán)改革之外，還有一個關(guān)鍵之處是，鐵路企業(yè)的經(jīng)營管理模式需要改革。根據(jù)目前的情況，即使外資或民間資本介入了鐵路產(chǎn)權(quán)，但鐵道部依然可以直接支配鐵路企業(yè)經(jīng)營，鐵路企業(yè)沒有獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)，外資或民資進(jìn)來之后將面臨一系列問題，如不能行使自己的相應(yīng)股份權(quán)利，無緣企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展，使投資利益無法得到保障，這也是鐵路改革的特殊性所在。

　　從上一屆政府到本屆政府，鐵路體制改革的推動和方案已經(jīng)制定了多年，但鐵路系統(tǒng)的大一統(tǒng)地位依舊，計劃特色依舊，產(chǎn)權(quán)和管理體制情況依舊……在這種情況下，投資鐵路就等于是投資風(fēng)險，投融資缺口依然難以填充。有理由相信，管理層已經(jīng)意識到了這個問題，鐵路系統(tǒng)的投融資問題有可能取得突破。