戶籍制度改革任重而道遠(yuǎn)

日前，公安部副部長劉金國在中央綜治辦召開的流動人口會議上披露，公安部擬取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。這一消息，無疑再次激起人們對戶籍制度改革的期望……

統(tǒng)一戶籍制度旨在消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

近日，公安部副部長劉金國透露，公安部正在抓緊研究進(jìn)一步深化戶籍制度改革的意見，擬取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。

    首先，改革20多年來，中國在取得巨大經(jīng)濟(jì)成就的同時，也形成了越來越嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，隨之而來的便是居民收入差距的拉大。這其中最為突出的便是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡和城鄉(xiāng)收入差距的急劇擴(kuò)大。

    其次，統(tǒng)一的戶籍制度，有利于建立一個更為現(xiàn)代且有效的社會控制機(jī)制。由于戶籍身份上的限制，城市中的流動人口始終沒有被納入有效的城市行政管理體系當(dāng)中，往往造成管理上的短期行為和部門之間的扯皮，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重有悖公民權(quán)利的收容遣送制度。

    第三，從更為長遠(yuǎn)的社會發(fā)展角度來看，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍管理制度將有效地根除因城鄉(xiāng)身份差異造成的社會歧視。

最后，中國以往實行的失業(yè)率統(tǒng)計方法只包括了城市注冊的失業(yè)人口，而沒有涵蓋廣大來自農(nóng)村的城市流動人口。因此，統(tǒng)計上來的數(shù)據(jù)對于進(jìn)一步的政策制定和理論研究具有很大誤導(dǎo)性。

“城市病”恐慌癥大可不必

現(xiàn)在的問題是，雖然對戶籍制度改革的目標(biāo)達(dá)成了共識，但大多數(shù)城市管理者從方便管理的角度出發(fā)，不希望戶籍制度一下子放開，他們經(jīng)常提到的兩個理由是，過早放開城市戶籍會出現(xiàn)“城市病”，并擠壓城市人口就業(yè)機(jī)會。

從世界城市的發(fā)展來看，隨著人口的大量涌進(jìn)，的確會出現(xiàn)貧民窟、犯罪增多、城市環(huán)境臟亂差等所謂的“城市病”。事實上，防治“城市病”的最好藥方，就是在人口自由流動中發(fā)展城市，提高城市管理水平。況且，在中國目前的狀況下，很多“城市病”并不是放開城市戶籍造成的，恰恰是農(nóng)民進(jìn)城后沒有享受平等的國民待遇所致。再退一步而言，即使“城市病”無法解決，這也是城市化進(jìn)程中必須付出的代價，比起公民的自由遷徙權(quán)來，“城市病”是第二位的因素。

擠壓城市人口就業(yè)機(jī)會也一樣。農(nóng)民進(jìn)城會加劇城市就業(yè)的競爭，但我們不能以此來限制農(nóng)村勞動力進(jìn)城。其實，農(nóng)民進(jìn)城本身將創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，而不可能導(dǎo)致就業(yè)環(huán)境的惡化。

戶籍制度改革，牽涉到自由遷徙的基本人權(quán)。從歷史來看，我國直到新中國成立前，都一直沒有城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度。新中國成立后直到1958年，也一度實行自由遷徙，歷史已經(jīng)證明，沒有戶籍制度，并不會出什么大亂子。從國際范圍來看，全世界僅僅只有中國、朝鮮和貝寧三個國家實行嚴(yán)格的戶籍制度，世界上其他國家和地區(qū)都普遍實行居住和遷徙自由，也沒有因自由遷徙而引發(fā)什么亂子。

社會發(fā)展到今天，現(xiàn)有戶籍制度的存在，在限制了人身自由、割裂了社會共識的同時，阻礙了社會的整合和良性運(yùn)行，制約了人口城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。無論從制度的效率，還是從公平度來看，適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)要求的戶籍制度都與現(xiàn)代的社會發(fā)展格格不入。無論從歷史還是現(xiàn)實來看，取消戶籍限制，天不會塌下來。

打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難度在戶籍之外

眾所周知，我國已經(jīng)加入《世界人權(quán)宣言》，其中的第十三條第一款規(guī)定：“人人在各國境內(nèi)自由遷徙和居住?！鞭r(nóng)村人到城市定居，這個地方的人到那個地方生活，這都是公民的應(yīng)有權(quán)利，政府沒有理由拿對待外國人的標(biāo)準(zhǔn)對待自己的同胞，更沒有理由讓公民永遠(yuǎn)“暫住”在自己家里。

    從表面來看，取消戶口界限其實是簡單的：不過就是換個稱謂而已嘛！比如，這幾年，“農(nóng)民改市民”的新聞一直鬧得挺火熱。這里“取消農(nóng)業(yè)戶口”啦，那里“統(tǒng)稱城市居民”啦，可是，有幾個是真正的“無農(nóng)村無農(nóng)民”了呢？

顯然，要真正地取消戶口限制，就要首先把戶口還原成“登記管理”意義上的戶口，必須剝離附著在一紙戶口上的太多附加特權(quán)。比如報考公務(wù)員、報考外交官、大學(xué)生就業(yè)，等等。其實，每一個“取消”都對應(yīng)著原來的一項戶口特權(quán)，“取消”的有這么多，沒有“取消”的又有多少呢？更重要的是，戶口還聯(lián)系著政府福利的發(fā)放。

如果我們能盡快給那些連“社會保障號”都沒有的絕大部分公民發(fā)號，同時，在“中國公民”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下給每個保障號提供同樣的福利，誰還會在乎自己叫“農(nóng)民”還是叫“市民”呢？

要真正取消城鄉(xiāng)戶口界限有一定難度，最關(guān)鍵的就是城市的教育、就業(yè)、衣食住行等基礎(chǔ)配套措施，對接納農(nóng)村人口準(zhǔn)備不足。有些正在著手此項工作的公安方面坦言，還不能低估戶籍放開可能會給城市管理造成更大的壓力，乃至影響城市的穩(wěn)定。另外，也有相關(guān)專家認(rèn)為，過去城鄉(xiāng)人口的觀念差別必須轉(zhuǎn)變，如果這些觀念不改變，城鄉(xiāng)人口之間的歧視和仇視等矛盾將會進(jìn)一步升級。其次，城鄉(xiāng)人口界限取消后，很多問題都會凸顯出來。因此，政府在取消城鄉(xiāng)人口界限之前，必須做好充分的問題預(yù)想以及相應(yīng)的應(yīng)對措施。

因此，真要打破城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)、大幅消解“三農(nóng)”問題的壓力，難度和著力點(diǎn)均在戶籍之外。

打破城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)并非改革之目的，推進(jìn)城市化，以盡可能短的時間讓數(shù)億農(nóng)民變?yōu)槭忻?，共享?jīng)濟(jì)發(fā)展之成果，才是社會改革的根本目的所在。若上述觀點(diǎn)合理，那么我們就該深入思考：市場經(jīng)濟(jì)條件下，真正阻礙農(nóng)民變市民的障礙是什么？難道僅僅是城市對鄉(xiāng)村的歧視及背后的既有利益格局難以打破？是城市容納農(nóng)民的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、福利保障跟不上？城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一后，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)真就那么容易打破？

就表象論，城市的“容納度”大小關(guān)乎農(nóng)民變市民的實際進(jìn)程?？蓮穆氏炔稹俺菈Α钡氖仪f市和湖州市（兩市相繼在2001年取消農(nóng)民入城定居限制）這幾年的實踐看，“容納度”不是個問題。事實是，幾年下來，兩市市民人口并未大量增加。農(nóng)民變市民不同于進(jìn)城“趕集”，亦不同于進(jìn)城務(wù)工，而是定居。這才是問題的實質(zhì)——阻礙農(nóng)民變市民的根本障礙首先在于想做市民的農(nóng)民有沒有進(jìn)城定居的頭道本錢！

“頭道本錢”所指，關(guān)節(jié)點(diǎn)有二：先得有相對穩(wěn)定的工作；還得有一大筆購買商品房的資金。很顯然，對多數(shù)渴望做市民的農(nóng)民而言，穩(wěn)定的工作和購房資金都還是奢望。也正因為如此，石家莊市和湖州市在率先勇敢地開放戶籍后，并未出現(xiàn)先前有專家擔(dān)心的城市“不堪重負(fù)”現(xiàn)象……

還有一類現(xiàn)象值得關(guān)注和剖析：改革開放以來，相當(dāng)數(shù)量的先富農(nóng)民已通過各種途徑在城市買房定居（譬如據(jù)浙江方面的粗略統(tǒng)計，該省這些年少說有20萬農(nóng)村家庭已在上海市區(qū)定居），雖沒市民的“名分”，子女讀書什么的還須繳“借讀費(fèi)”之類，但七費(fèi)八費(fèi)包括“福利歧視”并未嚴(yán)重制約他（她）們在定居城市創(chuàng)業(yè)和生活。而且，這些成群的“市民”在農(nóng)村老家也未放棄口糧田和承包地，因為那些撂荒或轉(zhuǎn)租的農(nóng)地一旦允許“上市交易”，就是另一筆可觀的貨幣資產(chǎn)……

現(xiàn)有農(nóng)地制度下，農(nóng)地只是農(nóng)民維持生存的生活基礎(chǔ)。農(nóng)地制度不作深度改革，農(nóng)地就不可能成為農(nóng)民的“遷徙基礎(chǔ)”。另一方面，已經(jīng)舉家定居城市的農(nóng)民也不肯自割身份“尾巴”。如此現(xiàn)狀下，企圖通過“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍”這一“紙面變化”而大量減少農(nóng)民——從而收獲農(nóng)地集約化經(jīng)營、減輕農(nóng)村公益支出負(fù)擔(dān)的雙重之效，繼而緩解整個“三農(nóng)”矛盾是不夠現(xiàn)實的，至少是過于理想化。