“漸進(jìn)性”是個(gè)人所得稅改革的主格調(diào)

2005-08-02 09:36:57    

在中國(guó)，改革往往是一波三折。個(gè)人所得稅改革問題幾年前就已經(jīng)提出來，但直到最近才有實(shí)質(zhì)性動(dòng)作。7月26日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法修正案(草案)》。據(jù)悉，8月底《草案》將提交全國(guó)人大常委會(huì)審議……

中國(guó)個(gè)稅改革二十年歷史回顧

我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》是1980年9月頒布實(shí)行的，按照當(dāng)時(shí)全國(guó)職工年平均工資數(shù)額確定了個(gè)稅800元的起征點(diǎn)。1980年月收入800元的算高收入階層，但25年后的今天，“月薪800元”已經(jīng)成了低收入的代名詞。用20多年前的標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)作現(xiàn)在的起征點(diǎn)，顯然已經(jīng)脫離實(shí)際。因此，這讓人們對(duì)此次個(gè)稅改革充滿了期待。

然而，個(gè)稅改革的道路并不平順。早在2001年初，時(shí)任國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)的金人慶曾公開表示，未來幾年，國(guó)家將考慮增加個(gè)人所得稅的稅前扣除項(xiàng)目。在我國(guó)，個(gè)人所得稅實(shí)行的是總收入減去固定的扣除部分再納稅。因此，增加個(gè)人所得稅的稅前扣除項(xiàng)目即意味著個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)將會(huì)提高。由此，有關(guān)個(gè)稅起征點(diǎn)將提高的各種想象和傳言再也沒有停息過。當(dāng)時(shí)的媒體報(bào)道，修訂后的稅法可能將現(xiàn)行稅法規(guī)定的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)每月800元改為對(duì)綜合所得基本扣除和附加扣除，基本扣除標(biāo)準(zhǔn)擬為每月1000元。但是2002年1月10日，金人慶在由國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉辦的記者會(huì)上明確說，個(gè)人所得稅的改革將會(huì)涉及到所得稅起征點(diǎn)是否要改變，不過今年不會(huì)動(dòng)，究竟什么時(shí)候改革，要看時(shí)機(jī)。原本被“炒”得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的個(gè)稅改革在2002年一下變得無聲無息。

時(shí)間到了2003年9月24日，北京市地方稅務(wù)局宣布，經(jīng)北京市政府批準(zhǔn)，從2003年9月1日起，北京市的個(gè)人所得稅起征點(diǎn)將由現(xiàn)行的1000元事實(shí)上提高到1200元。北京的這一行動(dòng)再次向已經(jīng)實(shí)行了23年的個(gè)人所得稅起征點(diǎn)發(fā)起挑戰(zhàn)。同時(shí)，由于北京的特殊地位，讓人們看到了個(gè)稅改革的曙光。2003年12月，全國(guó)十屆人大常委會(huì)將修訂《個(gè)人所得稅法》列入5年立法規(guī)劃，事情的轉(zhuǎn)機(jī)開始出現(xiàn)。到了2005年3月，個(gè)稅改革終于有了明確的時(shí)間表。在2005年兩會(huì)期間，國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)謝旭人表態(tài)，“財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局已經(jīng)研究了個(gè)人所得稅改革的問題，提出了適當(dāng)調(diào)整個(gè)人所得稅扣除標(biāo)準(zhǔn)的初步方案。下一步要按照立法的程序上報(bào)國(guó)務(wù)院進(jìn)一步審議。國(guó)務(wù)院審議以后，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，修改個(gè)人所得稅法中相關(guān)的條款?！?/SPAN>

諸多因素決定此次改革只是漸進(jìn)式的調(diào)整

據(jù)了解，提請(qǐng)審議的這份草案，“提高個(gè)稅起征點(diǎn)”和“擴(kuò)大納稅人申報(bào)范圍”是其中最重要的兩項(xiàng)改變，而十六屆三中全會(huì)中確認(rèn)的個(gè)人所得稅從分類征收向綜合與分類相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，并未被體現(xiàn)在修正案中。無論從修改的內(nèi)容和幅度來看，此輪《個(gè)人所得稅法》的修改，恐怕都只能用“微調(diào)”來評(píng)價(jià)。改動(dòng)主要涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容。其一，調(diào)整工資薪金的個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除額，即將“起征點(diǎn)”調(diào)整到1200元。草案中，這1200元的“起征點(diǎn)”被確定為是一個(gè)基點(diǎn)數(shù)，地方上還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的實(shí)際情況上下浮動(dòng)20%。起征點(diǎn)最低將為960元，最高將達(dá)到1440元。修正案草案的另一變動(dòng)在于擴(kuò)大納稅人申報(bào)的范圍。中國(guó)現(xiàn)在征個(gè)人所得稅，征管比較困難，為了保證收入，一直強(qiáng)調(diào)實(shí)行由工作單位來代扣代繳的方式。對(duì)那些沒有工作單位的人，或者對(duì)于一些私營(yíng)企業(yè)，這方面就很難保證，容易發(fā)生稅收流失。而現(xiàn)在是，如果你沒有扣繳單位，就要自行申報(bào)，否則就會(huì)被認(rèn)為是違法行為。

事實(shí)上，包括征管水平在內(nèi)的多種因素，都決定了中國(guó)個(gè)稅改革不可避免的漸進(jìn)性特征，這次“小改”是中國(guó)特有國(guó)情下的漸進(jìn)性的策略選擇?！耙岣呒{稅的起征點(diǎn)”，這受到了包括北京、上海、廣東以及沿海地區(qū)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的歡迎。但同時(shí)，西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)并不贊同這種改法。對(duì)所得稅的具體稅前扣除項(xiàng)目的爭(zhēng)論也一直沒有斷過，比如，養(yǎng)一個(gè)孩子，在大城市和小城市里的花費(fèi)肯定是不同的，那是不是意味著在不同的城市，稅前的扣除額是不是應(yīng)該不同呢？十六屆三中全會(huì)確定的個(gè)人所得稅改革的大方向是，實(shí)現(xiàn)從分類征收向分類與綜合相結(jié)合的征收模式轉(zhuǎn)變。雖然這一次的草案中并沒有提及，但有關(guān)專家分析，這種征收模式的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)漸進(jìn)的過程。目前國(guó)際上存在著三種主要的征收模式，即分類征收、綜合征收、分類與綜合相結(jié)合的征收。而中國(guó)之所以選擇最后一種而非模仿西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的綜合征收，同樣源自中國(guó)特有的國(guó)情。個(gè)稅改革的一波三折與這些不同的論調(diào)不無關(guān)系。為了減少改革的阻力，“小步前行”成為恰當(dāng)?shù)倪x擇。專家認(rèn)為，今后還會(huì)逐漸推出個(gè)稅改革，推出順序則本著“先解決對(duì)百姓影響最大的問題，再解決百姓呼聲最高的問題，然后解決最容易操作的問題，其次是解決改革震蕩最小的問題”的原則。

從中美個(gè)稅制度比較看中國(guó)個(gè)稅改革

在美國(guó)，個(gè)人所得稅在其整個(gè)稅收體系中處于“龍頭老大”的位置，而中國(guó)的個(gè)人所得稅占總稅收收入的比重在2004年才達(dá)到6.75%。而中美兩國(guó)在個(gè)人所得稅制度上的不同主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一、課稅模式選擇不同。美國(guó)采取的是綜合所得課稅模式，即歸屬于同一納稅人的各種所得，不管其所得來源何處，都作為一個(gè)總體來對(duì)待，并按一個(gè)稅率來計(jì)算納稅。其指導(dǎo)思想是認(rèn)為個(gè)人所得稅既然是一種對(duì)人稅，就不應(yīng)該對(duì)個(gè)人所得進(jìn)行分類，而應(yīng)綜合個(gè)人全年各種所得作為應(yīng)納稅所得額，再減除各項(xiàng)法定的寬免額和扣除額的凈額，然后按同一的稅率課征。而我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是分類所得課稅模式，即歸屬于一個(gè)納稅人的各類所的或各部分所得，如薪金、股息、營(yíng)業(yè)利潤(rùn)或偶然所得，每一類都要按照單獨(dú)的稅制規(guī)定（如稅前扣除、稅率等）納稅，換言之，其全部所得都要以各自獨(dú)立的方式納稅，互不干擾。不難看出，分類所得課稅模式使得同一數(shù)額的收入由于取得方式不同而要納不同數(shù)額的稅，這在一定程度上導(dǎo)致了稅負(fù)的不公平現(xiàn)象。

二、對(duì)個(gè)人所得的個(gè)人申報(bào)制度不同。在美國(guó)個(gè)人所得稅采用個(gè)人和家庭俄自由申報(bào)制。每年1月到4月15日是美國(guó)個(gè)人所得稅的報(bào)稅期，所以符合條件的個(gè)人和家庭都要自覺地向稅務(wù)部門申報(bào)前一年的收入并繳納稅款，如果沒有特殊理由，該納稅而過期不交者，就要被視為偷逃稅。此前的個(gè)把月時(shí)間內(nèi)，美國(guó)人要仔細(xì)研究各種稅則的新變化，政府有什么新減稅計(jì)劃，以最大限度地保護(hù)自己的合法收入。而我國(guó)的個(gè)稅制度，在沒有確立人們最基本的生活標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，未根據(jù)具體情況規(guī)定不同的扣除就一刀切地征收個(gè)人所得稅。如只要是月收入過了起征點(diǎn)的居民，不論家庭負(fù)擔(dān)輕重有別均要納一樣的稅，實(shí)際上這也有違稅收公平原則。

三、最低費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不同。在美國(guó)，最低扣除額即“個(gè)人寬免額”，長(zhǎng)期以來隨著人均收入的提高，個(gè)人寬免額一直處于上升趨勢(shì)。而我國(guó)個(gè)人所得稅自開征以來對(duì)工資、薪金的最低扣除額一直是800元，未作過任何更改，這實(shí)在有悖于稅收制度的發(fā)展原則。

四、對(duì)個(gè)稅的免征目的規(guī)定不同。在美國(guó)個(gè)人所得稅制中，有許多扣除、寬免等優(yōu)惠規(guī)定。如可以扣除給慈善機(jī)構(gòu)的捐款、幼兒保育支出、工會(huì)會(huì)費(fèi)以及撫養(yǎng)親屬的費(fèi)用，同時(shí)為了鼓勵(lì)購房，個(gè)人購房支出也可在稅前扣除。而我國(guó)的扣除項(xiàng)目很少，只對(duì)一些非工資、薪金性質(zhì)的補(bǔ)助及費(fèi)用，并沒有考慮到收入相同但家庭結(jié)構(gòu)不同之類的因素。如：一家人只要一個(gè)人有收入來源，只要達(dá)到起征點(diǎn)，并不對(duì)親屬的撫養(yǎng)費(fèi)用進(jìn)行一定的扣除，仍要與有相同收入的但無家庭負(fù)擔(dān)的單身貴族納同樣的稅。這顯然是有違市場(chǎng)公平原則的。

五、稅收收入的階層來源不同。征收個(gè)人所得稅的一大職能是調(diào)節(jié)收入差距，從而一定程度上改變貧富懸殊的問題。在美國(guó)，國(guó)家對(duì)個(gè)人所得稅的征收，主要是來自于高新階層，越是收入高的人納稅數(shù)額就越多，從而有效調(diào)節(jié)了收入的貧富差距問題。當(dāng)然，我國(guó)累進(jìn)稅率的規(guī)定也體現(xiàn)了收入越高納稅越多的原則，但我國(guó)個(gè)人所得稅監(jiān)督體制不完善，高收入者普遍逃避繳納個(gè)人所得稅，因此我國(guó)的個(gè)人所得稅收入主要來自于城鎮(zhèn)居民的工資性收入，隨著職工工資收入的增長(zhǎng)，個(gè)人所得稅收入也隨之增長(zhǎng)，由此表明，我國(guó)中低收入階層已成了繳納個(gè)人所得稅的主力軍，這固然與利用個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)貧富差距問題的初衷是背道而馳的。