房地產(chǎn)調(diào)控：效率優(yōu)先，兼顧公平？

由于房地產(chǎn)的非均衡發(fā)展，國(guó)家針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)出臺(tái)了一系列調(diào)控政策，但目前關(guān)于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的成效及問(wèn)題，爭(zhēng)論很大。我們認(rèn)為，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的種種問(wèn)題，其根源主要在于政府在“效率”和“公平”這兩個(gè)目標(biāo)上的錯(cuò)位和搖擺。為了促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，不僅要加強(qiáng)制度建設(shè)和市場(chǎng)建設(shè)，更應(yīng)遵循“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則，對(duì)政府的調(diào)控目標(biāo)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整……

房地產(chǎn)業(yè)的非均衡發(fā)展原于調(diào)控目標(biāo)沖突

當(dāng)前，我國(guó)政府對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控目標(biāo)實(shí)際上存在三個(gè)（更準(zhǔn)確地說(shuō)，應(yīng)該是三重），按重要性排序分別是：保持房地產(chǎn)投資的合理增長(zhǎng)（本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)）；控制房地產(chǎn)價(jià)格上漲過(guò)快；保障居民基本住房需求（本質(zhì)上是社會(huì)公平目標(biāo)）。但這三重目標(biāo)本身是沖突的。比如，當(dāng)住房投資快速增長(zhǎng)時(shí)，政府為了控制總需求過(guò)度擴(kuò)張，采取緊縮銀根、控制土地等政策，雖然控制住了總需求，但同時(shí)也減少了住房的供給，使房地產(chǎn)市場(chǎng)供求失衡，進(jìn)而導(dǎo)致住房?jī)r(jià)格上漲，居民的購(gòu)房能力下降。近些年來(lái)，我國(guó)政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控始終在這三個(gè)相互沖突的目標(biāo)之間徘徊，尤其是在前兩個(gè)目標(biāo)和后一個(gè)目標(biāo)之間搖擺不定。

1998年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)23號(hào)文件，大力推行住房制度改革。但其目的主要是培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，通過(guò)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)帶來(lái)的影響，而不是要解決絕大多數(shù)老百姓的安居問(wèn)題。即使是這樣，這些年來(lái)，各級(jí)政府對(duì)這一政策的執(zhí)行也有偏差，過(guò)多地追求經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了政府在住房方面的社會(huì)保障職能。2003年6月，央行出臺(tái)了121號(hào)文件，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。這一政策的取向主要是抑制投資過(guò)熱，保持社會(huì)總需求的平穩(wěn)增長(zhǎng)。但隨后，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了18號(hào)文，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)的發(fā)展。2004年，由于投資需求繼續(xù)膨脹，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的重點(diǎn)放在控制供給方面，政府出臺(tái)了緊縮土地供應(yīng)和收緊開(kāi)發(fā)貸款兩項(xiàng)政策，其結(jié)果當(dāng)年土地供應(yīng)量負(fù)增長(zhǎng)11%，商品住宅竣工面積僅增長(zhǎng)2.1%，加劇了住宅供不應(yīng)求狀況，拉動(dòng)全國(guó)房?jī)r(jià)創(chuàng)紀(jì)錄地上漲15.2%，這個(gè)影響一直延續(xù)到2005年?？梢钥闯?，上述調(diào)控措施幾乎都是增長(zhǎng)導(dǎo)向，調(diào)控目標(biāo)主要是保持房地產(chǎn)投資平穩(wěn)增長(zhǎng)，而民生取向以及政府在百姓安居中所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)基本沒(méi)有體現(xiàn)。

2005年，全國(guó)尤其是上海等地的房?jī)r(jià)快速上漲，引發(fā)了居民的嚴(yán)重不滿，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控目標(biāo)又轉(zhuǎn)向控制房地產(chǎn)價(jià)格上漲過(guò)快的問(wèn)題上。中央政府先后出臺(tái)了“國(guó)八條”和“七部委文件”，將控制房?jī)r(jià)提到政治高度，建立政府負(fù)責(zé)制，一些地方也采取了相應(yīng)的房?jī)r(jià)控制措施。但調(diào)控結(jié)果與控制房?jī)r(jià)的目標(biāo)背道而馳，不僅全國(guó)房?jī)r(jià)總體繼續(xù)上漲，北京等地的房?jī)r(jià)在2006年一季度甚至大幅飆升。于是，2006年5月，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了“國(guó)六條”。應(yīng)該說(shuō)，從投資增長(zhǎng)到控制房?jī)r(jià)，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控目標(biāo)是在朝著關(guān)注民生的方向前進(jìn)。但為什么調(diào)控結(jié)果和目標(biāo)背道而馳？關(guān)鍵在于各級(jí)政府擔(dān)心房地產(chǎn)價(jià)格的下降將會(huì)影響到第一個(gè)目標(biāo)（即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)），在實(shí)際調(diào)控中陷入了兩難處境：一方面“怕漲”，另一方面又“怕跌”。或者說(shuō)，政府仍然在“保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”和“保障居民基本住房需求”這兩個(gè)目標(biāo)孰輕孰重之間徘徊，而其實(shí)質(zhì)則是在經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平之間難以做出輕重取舍。

我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)與社會(huì)公平高度不兼容

房屋是建設(shè)在土地之上。土地資源的自然供給是固定的，如果土地被房屋所占用，在一定時(shí)期內(nèi)是不能更新的。就其經(jīng)濟(jì)功能而言，土地可以看成是一種耗竭性資源，是高度稀缺的，而且稀缺性會(huì)越來(lái)越大。因此，房地產(chǎn)市場(chǎng)社會(huì)公平性的本質(zhì)在于：如何在土地存量資源遞減的情況下，維護(hù)代內(nèi)公平和代際公平。前者指滿足每一個(gè)居民的基本住房需求；后者指當(dāng)代人在滿足自身住房需求的同時(shí)，還要滿足后代人的住房需求。但我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)與這種社會(huì)公平性卻高度不兼容。這不僅因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)和其他市場(chǎng)一樣，是按照邊際收益的大小來(lái)配置資源，還因?yàn)榉康禺a(chǎn)產(chǎn)品具有一些特殊屬性。

首先，房地產(chǎn)產(chǎn)品是資金密集型的消費(fèi)品。房地產(chǎn)產(chǎn)品是大宗消費(fèi)品、耐用消費(fèi)品，單位產(chǎn)品的價(jià)值很高，一般都在幾十萬(wàn)元到幾百萬(wàn)元之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般家庭的年收入水平。因此，房地產(chǎn)消費(fèi)總是與社會(huì)信用、尤其是消費(fèi)信貸緊密結(jié)合的。對(duì)于低收入人群來(lái)說(shuō)，不僅當(dāng)期的支付能力弱，未來(lái)可支付的風(fēng)險(xiǎn)性也較大。因此，作為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的開(kāi)發(fā)商和銀行，肯定會(huì)優(yōu)先為“富人”提供服務(wù)。僅靠市場(chǎng)的力量，其結(jié)果只會(huì)是普通商品房投資乏力，廉租房、平租房無(wú)人問(wèn)津。

第二，房地產(chǎn)產(chǎn)品的價(jià)格具有高波動(dòng)性。由于建造周期較長(zhǎng)、土地資源稀缺以及位置固定等特點(diǎn)，房地產(chǎn)產(chǎn)品的供給彈性是很低的。即使價(jià)格上漲，供給在短期內(nèi)也不會(huì)迅速增加。同時(shí)，房地產(chǎn)產(chǎn)品具有很強(qiáng)的保值增值性，是一種理想的投資工具，極易產(chǎn)生投機(jī)性需求。在價(jià)格上漲時(shí)，需求往往不會(huì)下降還會(huì)增加。這樣，房地產(chǎn)產(chǎn)品一旦出現(xiàn)供不應(yīng)求，不會(huì)像其他商品一樣能很快通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)達(dá)到新的供求平衡，相反，其供求缺口會(huì)越來(lái)越大，并形成泡沫。如果沒(méi)有政府干預(yù)，房地產(chǎn)產(chǎn)品價(jià)格在短期內(nèi)會(huì)迅速上漲，降低消費(fèi)者的實(shí)際購(gòu)買能力；而一旦泡沫破滅，價(jià)格又會(huì)迅速下跌，直接損害中小投資者的利益。

第三，房地產(chǎn)產(chǎn)品價(jià)格在長(zhǎng)期內(nèi)具有上升的趨勢(shì)。合理的房地產(chǎn)產(chǎn)品價(jià)格必須真實(shí)地反映土地的稀缺性租金。由于土地資源具有耗竭性的特點(diǎn)，根據(jù)資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，土地的稀缺性租金在長(zhǎng)期內(nèi)是上升的。同時(shí)，人口的增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使人們對(duì)房地產(chǎn)的需求（包括數(shù)量和質(zhì)量）也會(huì)不斷增加。因此，房地產(chǎn)產(chǎn)品價(jià)格在長(zhǎng)期內(nèi)具有上升的趨勢(shì)（實(shí)際上表現(xiàn)為波動(dòng)上升而非直線上升）。再結(jié)合上面的分析，我們可以得出結(jié)論：房地產(chǎn)市場(chǎng)與社會(huì)公平的不兼容性不會(huì)隨著時(shí)間的推移而好轉(zhuǎn)，只會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。

總之，房地產(chǎn)產(chǎn)品的資金密集性、價(jià)格的短期波動(dòng)性和長(zhǎng)期上升性，決定了房地產(chǎn)市場(chǎng)不可能自動(dòng)滿足低收入居民的住房需求，與社會(huì)公平性高度不兼容。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)二元分割嚴(yán)重的大經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)階段，少數(shù)人的消費(fèi)和投資需求也確實(shí)能支撐起房地產(chǎn)市場(chǎng)的短期繁榮。由于房地產(chǎn)投資已占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)的20%左右（有些地區(qū)高達(dá)30%以上），房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率已超過(guò)兩個(gè)百分點(diǎn)，土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅收已成為地方政府的主要收入來(lái)源，房地產(chǎn)業(yè)與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和地方政府利益高度關(guān)聯(lián)。在效率目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略導(dǎo)向下，政府很可能采取各種手段來(lái)推動(dòng)、維持、延長(zhǎng)這種短期繁榮，而忽略了維護(hù)社會(huì)公平的責(zé)任。

房地產(chǎn)調(diào)控的原則：公平優(yōu)先，兼顧效率

客觀地說(shuō)，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”、“控制房?jī)r(jià)”等房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控目標(biāo)是我國(guó)特定歷史時(shí)期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的產(chǎn)物，這兩個(gè)目標(biāo)也確實(shí)促進(jìn)了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善了居民總體居住條件。但這兩個(gè)目標(biāo)已不能適應(yīng)新形勢(shì)、新國(guó)情的要求，也不符合現(xiàn)代國(guó)家的通行做法，必須進(jìn)行重大調(diào)整。我們認(rèn)為，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控目標(biāo)調(diào)整的總體思路應(yīng)該是：按照以人為本和科學(xué)發(fā)展觀的要求，遵循“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則，以保障居民基本住房需求為政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的基本出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。保障居民基本住房需求，不僅要建立多元化的住房供應(yīng)體系，保障低收入居民的住房需求；同時(shí)還要通過(guò)財(cái)政、貨幣政策抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫，保障中高等收入居民的基本住房需求和合理的投資需求。這一調(diào)整思路的核心在于：將傳統(tǒng)的“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則調(diào)整為“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則；將保障居民基本住房需求的民生目標(biāo)由次要目標(biāo)調(diào)整為首要目標(biāo)。之所以提出這一調(diào)整思路，除了現(xiàn)行的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控目標(biāo)相互沖突、并導(dǎo)致我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展失衡等原因外，還基于以下三點(diǎn)考慮：

一是“以保障居民基本住房需求為核心，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控目標(biāo)能有效統(tǒng)一。在居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的大背景下，龐大的居民住房需求，本身就能促進(jìn)投資的增長(zhǎng)。任何鼓勵(lì)和維持居民基本住房需求合理增長(zhǎng)的措施，同時(shí)都會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的合理增長(zhǎng)。

二是中央政府將“保障居民基本住房需求”由次要目標(biāo)調(diào)整為首要目標(biāo)，并施加嚴(yán)格的約束，將有效糾正地方政府在理念和行為上的偏差，從為利益集團(tuán)“造市”轉(zhuǎn)變成為老百姓“造房”，從與中央政府的非合作博弈轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞑┺摹?/SPAN>

三是這種調(diào)整的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注民生問(wèn)題，不僅提出了科學(xué)發(fā)展觀，出臺(tái)的新政策也更關(guān)注民生問(wèn)題。今年出臺(tái)的房地產(chǎn)調(diào)控措施對(duì)增加和改善住房供給也給予了更多的重視，強(qiáng)調(diào)“要著力調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展普通商品房和經(jīng)濟(jì)適用房，建立健全廉租房制度和住房租賃制度”?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前正是我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控目標(biāo)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的有利時(shí)機(jī)。至少，政府部門(mén)和理論界都應(yīng)該深刻反思、深入探討房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控目標(biāo)是否應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整這一重大問(wèn)題了。