問責(zé)制斬?cái)嗟胤截?cái)政的“土地輸血管”

國(guó)務(wù)院調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的“國(guó)六條”，把調(diào)控的對(duì)象指向了地方政府。那么，在過去幾年的房地產(chǎn)價(jià)格飆升中，仍然難以擺脫經(jīng)濟(jì)主體身份的地方政府到底扮演了是什么樣的角色？在土地及其相關(guān)的房地產(chǎn)稅收收入成為地方政府最大財(cái)源的情況下，新一輪的地產(chǎn)調(diào)控，是否會(huì)讓潛在的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)顯性化？這對(duì)中國(guó)正在演進(jìn)中的財(cái)政稅收體制變革有什么樣的警示？……

地方政府成土地市場(chǎng)莊家

日前，北京市國(guó)土局臨時(shí)取消了北京市朝陽區(qū)一個(gè)地塊的競(jìng)拍，這還是北京土地供應(yīng)實(shí)行“招拍掛”以來的第一次。此前一個(gè)星期，國(guó)務(wù)院公布了旨在調(diào)控房地產(chǎn)的“國(guó)六條”，北京因?yàn)榉績(jī)r(jià)漲勢(shì)之快，也被看作調(diào)控的重點(diǎn)城市之一。這個(gè)位于北京市東四環(huán)的地塊還沒有開始現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)拍，就已經(jīng)創(chuàng)下了一個(gè)紀(jì)錄。原本3.2億元的底價(jià)，在書面競(jìng)拍中已經(jīng)被抬升到5億元。這是一個(gè)好消息，也是一個(gè)壞消息。土地出讓所得對(duì)政府來說是一筆可以派上大用場(chǎng)的收入。但是現(xiàn)在，在地產(chǎn)調(diào)控第二輪風(fēng)暴漸進(jìn)之時(shí)，地方政府會(huì)做出怎樣的反應(yīng)？北京只是一個(gè)縮影。實(shí)際上，在房?jī)r(jià)一路高漲的過程中，地方政府的身影一直隱現(xiàn)于其中。一位市場(chǎng)人士說，地方政府是房地產(chǎn)市場(chǎng)上最大的操盤手，它的籌碼就是土地。誰能看清楚，地方政府在這個(gè)被看作國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要支柱的產(chǎn)業(yè)上到底有多少利益？在這個(gè)鏈條上又潛藏著多少風(fēng)險(xiǎn)？

“吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠國(guó)土”，這種現(xiàn)象是現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地出讓制度的基礎(chǔ)，又是城市化快速發(fā)展的階段下特有的。分析認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)城市，意味著對(duì)土地市場(chǎng)要進(jìn)行細(xì)分。有兩個(gè)水池，一個(gè)水池蓄水，一個(gè)池子放水。放水有兩個(gè)水龍頭，一個(gè)放的是低價(jià)供應(yīng)的工業(yè)用地，甚至有的工業(yè)用地低于市場(chǎng)價(jià)就供應(yīng)出去了。另一個(gè)是“招拍掛”供應(yīng)，這部分地就直接體現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)的收益。目前，地方政府的土地經(jīng)營(yíng)是由各地設(shè)立的土地儲(chǔ)備中心或者政府控股的投資公司來運(yùn)作的。經(jīng)過7-8年的發(fā)展，全國(guó)各地土地經(jīng)營(yíng)已形成相對(duì)統(tǒng)一的模式。

國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)室主任高國(guó)力認(rèn)為，在很多城市，大部分土地虧本或無利潤(rùn)“經(jīng)營(yíng)”，那么占小部分的商業(yè)用地價(jià)值最大化就是自然的邏輯?！?SPAN lang=EN-US>8·31’之后，商業(yè)用地實(shí)行招拍掛，這一環(huán)節(jié)看似市場(chǎng)化運(yùn)作，但是，在土地經(jīng)營(yíng)整個(gè)流程中非市場(chǎng)化因素很多，這導(dǎo)致政府利用商業(yè)用地招拍掛這個(gè)市場(chǎng)化出口盡量多的獲利?；蛟S不難理解，在北京、上海、深圳、杭州等資金聚積較多的城市，天價(jià)地塊不斷拍出。這也使很多市場(chǎng)人士把房地產(chǎn)價(jià)格上漲歸咎于地方政府。

實(shí)際上，土地出讓收益已經(jīng)成為地方政府預(yù)算外的最大一筆收入。而與此相關(guān)的房地產(chǎn)稅收，也成為地方政府財(cái)政收入的最大來源之一。根據(jù)國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)，2005年，全國(guó)共出讓土地面積16.32萬公頃，出讓價(jià)款5505.15億元。其中，招拍掛出讓面積雖然只有5.72萬公頃，但出讓價(jià)款卻達(dá)到3920.09億元，占總收入的七成以上。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院王小映博士表示，土地出讓金收益大部分用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及土地儲(chǔ)備自身所需資金。除了將土地儲(chǔ)備逐漸轉(zhuǎn)化為土地經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略而有自身經(jīng)營(yíng)性盈虧平衡需求之外，土地經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的出讓金收益、土地融資所帶來的巨大資金對(duì)城市建設(shè)的支撐作用也是商業(yè)用地出讓價(jià)格不斷走高的原因。土地出讓收益對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵支持作用是一個(gè)普遍現(xiàn)象。也正因?yàn)槿绱?，土地?jīng)營(yíng)背景下的房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為各個(gè)地方最活躍的產(chǎn)業(yè)之一。房地產(chǎn)業(yè)的投資對(duì)地方固定資產(chǎn)投資起到極大的拉升作用，另外，包括土地稅收，以及建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)多個(gè)環(huán)節(jié)的稅費(fèi)直接由地方政府享有，從而直接提高了地方財(cái)政的收入。

其實(shí)，地方政府能夠掌握的資金還不止于此，利用土地融資也成為地方政府?dāng)U張財(cái)力的有效方式。王小映說，土地融資有兩種形式，一種是土地抵押融資，即以政府儲(chǔ)備的土地直接抵押給銀行獲得貸款；另一種是土地收益權(quán)質(zhì)押融資。他說，后者是政府將征收的土地整理之后，完善了市政配套，土地出現(xiàn)了升值，政府再以升值部分的收益權(quán)向銀行融資?！般y行的介入，使得政府可以有更多的資金用于土地收購(gòu)、整理以及基礎(chǔ)建設(shè)。”國(guó)研中心的調(diào)研報(bào)告稱，銀行信貸的介入，也為土地市場(chǎng)的繁榮和政府土地出讓收益最大化找到下游出口。雖然土地抵押以及土地收益權(quán)質(zhì)押都使得地方政府經(jīng)營(yíng)土地可以持續(xù)，而且使得地方政府獲得了遠(yuǎn)超過當(dāng)期土地出讓收益的資金，但是融資的風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn)。僅僅依靠土地出讓金無法彌補(bǔ)城市建設(shè)所需的全部資金，盡管東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過大量的招商引資項(xiàng)目的開工而帶來巨額的財(cái)政收入來彌補(bǔ)。但是，據(jù)調(diào)查，即便招商引資比較成功的地區(qū)，城市開發(fā)建設(shè)貸款形勢(shì)依然嚴(yán)峻。因此，商業(yè)用土地出讓價(jià)值最大化仍然是地方政府追求的一個(gè)目標(biāo)，甚至，如果不能實(shí)現(xiàn)土地出讓價(jià)值最大增值，那么地方政府將面臨無法歸還銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)。這或許可以為一些地方的土地價(jià)格連創(chuàng)新高給出一個(gè)注解，而這也進(jìn)一步帶動(dòng)了房地產(chǎn)價(jià)格的上漲。從城市建設(shè)角度講，土地儲(chǔ)備是城市建設(shè)的重要來源，還是實(shí)施城市規(guī)劃的重要手段，我們一方面要保證合理的地價(jià)收入支持建設(shè)，另一方面必須避免推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，這中間實(shí)現(xiàn)平衡非常困難。

地方政府默許房?jī)r(jià)走高

中央對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控一周年之際，不少地方的房?jī)r(jià)仍然持續(xù)上漲，嚴(yán)重脫離廣大百姓的支付實(shí)力。有專家指出，房?jī)r(jià)飆升的背后，是地方政府職責(zé)的缺位。有的地方政府在調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)方面無所作為，放任自流，監(jiān)管不力，甚至還利用政策托市，與開發(fā)商合謀推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲。剖析房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格高漲的原因，不難看出，地方政府財(cái)稅收入與房地產(chǎn)價(jià)格存在著“互利關(guān)系”，即房地產(chǎn)市場(chǎng)的“繁榮”，可以直接增加地方政府的財(cái)稅收入，進(jìn)而改善部門福利。正是有這種內(nèi)在的利益關(guān)系，使不少地方政府出于自身利益需要，不僅不希望房?jī)r(jià)降下來，而且還產(chǎn)生托市的沖動(dòng)，成為房?jī)r(jià)上漲的“推手”。不少地方政府在落實(shí)中央宏觀調(diào)控政策方面顯得“江郎才盡”，但在政策托市方面卻富有“成效”，并且手法不斷創(chuàng)新。托市手法之一就是抬高土地出讓價(jià)格。手法之二就是大興土木。一些地方政府為建設(shè)“國(guó)際性大都市”，建設(shè)大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路等“形象工程”、“政績(jī)工程”，大興舊城改造和城市拆遷。有的房屋才建成10多年或只有幾年也要拆遷，大量的被拆遷戶對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有剛性需求，直接刺激房?jī)r(jià)上漲。一些地方政府在托市手法上推陳出新，以“鼓勵(lì)普通市民住戶消費(fèi)”的名義，出臺(tái)了購(gòu)房入戶口的政策，這一政策在為房地產(chǎn)市場(chǎng)提供重大“利好”消息的同時(shí)，也意味著曾被視為本地房?jī)r(jià)飆升“罪魁禍?zhǔn)住钡耐鈦碣?gòu)房者，將再次登臺(tái)成為“托”熱本地樓市的“寵兒”，并受到了政府的歡迎。

地方政府熱衷托市，必然會(huì)放松對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管，甚至一點(diǎn)道義勸告的職責(zé)都沒有發(fā)揮。如果將利益因素歸結(jié)為地方政府推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲的內(nèi)在動(dòng)力，那么，問責(zé)制度的空置則是一個(gè)外在動(dòng)力。國(guó)務(wù)院下發(fā)的“國(guó)八條”，把房?jī)r(jià)提高到政治高度，提出建立政府負(fù)責(zé)制，對(duì)住房?jī)r(jià)格上漲過快控制不力的，要追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任。但是，“國(guó)八條”出臺(tái)一年有余，在此期間，一些城市的房?jī)r(jià)甚至比過去上漲得更為迅猛，但迄今為止鮮有地方政府官員由于遏制房?jī)r(jià)不力遭到問責(zé)。所以，控制房?jī)r(jià)過快上漲首先要規(guī)范政府行為。必須使各級(jí)地方政府充分認(rèn)識(shí)到，房?jī)r(jià)的瘋漲不僅威脅到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，也威脅到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下穩(wěn)定房?jī)r(jià)是政府的責(zé)任，政府不但不可以不作為，更不可以為了局部或眼前利益實(shí)施逆向調(diào)節(jié)。

問責(zé)制促地方政府轉(zhuǎn)變角色定位

一些城市房?jī)r(jià)瘋漲，可以說與地方政府的主導(dǎo)和直接參與密不可分。房?jī)r(jià)飆升的背后，是地方政府職責(zé)的缺位，有的地方政府在調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)方面放任自流，監(jiān)管不力，甚至與開發(fā)商“合謀”推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，現(xiàn)在，土地的增值收益已成為地方政府增加財(cái)政收入的重要渠道，樓市“繁榮”，還可以提高GDP數(shù)據(jù)、提升官員政績(jī)。正是這種內(nèi)在的利益關(guān)系，一些地方政府搞“政策托市”的手法不斷翻新。

為了穩(wěn)定房?jī)r(jià)，國(guó)務(wù)院已出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，但在落實(shí)過程中，一些地方政府屢屢我行我素，致使房?jī)r(jià)失控。這不僅損害了中央權(quán)威，也嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的形象。時(shí)下，老百姓迫切期待政府能盡快控制住瘋漲的房?jī)r(jià)。執(zhí)政為民、以人為本，這是本屆政府奉行的理念，地方政府如果對(duì)百姓的強(qiáng)烈呼吁冷眼旁觀、熟視無睹，如果不能明確自己的職能定位，不能有效地約束自己的牟利沖動(dòng)、依法規(guī)范政府行為，最終會(huì)為房地產(chǎn)泡沫的破裂付出巨大代價(jià)。穩(wěn)定房?jī)r(jià)是各級(jí)政府不可推卸的責(zé)任，地方政府既不能無所作為，更不能為了局部或眼前利益實(shí)施逆向調(diào)節(jié)。應(yīng)該對(duì)照中央政策和國(guó)家法規(guī)，認(rèn)真清理那些不利于穩(wěn)定房?jī)r(jià)的“土政策”，對(duì)任意托市等錯(cuò)誤行為進(jìn)行糾正和制止，讓老百姓安居樂業(yè)。這才是真正的政績(jī)。另外，應(yīng)當(dāng)落實(shí)穩(wěn)定房?jī)r(jià)責(zé)任制。對(duì)落實(shí)中央調(diào)控政策不力、投資規(guī)模和房?jī)r(jià)漲幅沒有得到有效控制的地區(qū)，須追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)，歸根到底，還是要加快政府職能轉(zhuǎn)變，盡快由主導(dǎo)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。