中國的政策性銀行面臨戰(zhàn)略性調(diào)整

國家開發(fā)銀行定位為向國家基礎(chǔ)設(shè)施等長線投資提供開發(fā)性金融支持，當(dāng)時被認(rèn)為難以有所建樹，但隨著內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，交通、能源等成為熱門產(chǎn)業(yè)，為國家開發(fā)銀行提供了持續(xù)而良好的回報，其不良資產(chǎn)率目前為所有國有銀行中最低的；同時，它享受國家信用，在銀行間債券市場大量發(fā)行金融債，融資成本低于以儲蓄存款為主要資金來源的四大銀行，從而在信貸市場占有不小的優(yōu)勢。隨著其業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大，與商業(yè)銀行之間由于業(yè)務(wù)交叉而產(chǎn)生沖突也日益公開化。在去年的南方證券重組中，國家開發(fā)銀行曾希望借機(jī)實現(xiàn)在證券業(yè)的跨業(yè)經(jīng)營，但最終因為有關(guān)商業(yè)銀行推動下的監(jiān)管部門的強(qiáng)烈反對而未能如愿。

與國家開發(fā)銀行相反，農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行因國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)金融政策的反復(fù)調(diào)整，長期陷入業(yè)務(wù)停滯狀態(tài)，產(chǎn)生的大量的不良資產(chǎn)一直沒有得到有效消化，國家也沒有出臺政策予以支持。讓農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行前途堪憂的是，國家最近實施的改信貸支持下的統(tǒng)一收購為現(xiàn)金補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，更是把該行的運(yùn)作空間壓縮到了極點(diǎn)。雪上加霜的是在去年國家審計署例行審計中，又被發(fā)現(xiàn)內(nèi)部資金使用存在大量違規(guī)問題。所以從2004年以來，關(guān)于農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行的定位調(diào)整，甚至去留問題一直不絕于耳。

中國缺乏專門針對政策性銀行的規(guī)范性文件

政策性銀行成立10年了，中國一直沒有《政策性銀行管理條例》來規(guī)范政策性銀行行為，更未對政策性銀行進(jìn)行法律定位。目前關(guān)于政策性銀行的法律文件，僅在1993年頒布的《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中，對三家政策性銀行的設(shè)立宗旨、經(jīng)營原則、法律組織形式、主要業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、財務(wù)制度、資金來源及人事任命等做出了規(guī)定?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中國人民銀行法》也僅僅是規(guī)定了銀監(jiān)會和央行對政策性銀行金融業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督。除此之外，再無專門針對政策性銀行的法律、行政法規(guī)或者較高立法層次的規(guī)范性文件。

這就是說，目前對政策性銀行的管理，依然沿用著11年前的規(guī)定，但它們的生存環(huán)境實際已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，所以銀監(jiān)會決定醞釀起草專門的《政策性銀行管理條例》，對三大政策銀行的業(yè)務(wù)范圍做出規(guī)范。

國家將鼓勵政策性銀行的股權(quán)多元化

消息人士透露，《政策性銀行管理條例》草案有望在2005年完成。國家開發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行的管理條例草案已經(jīng)擬就，由人民銀行、銀監(jiān)會、財政部、發(fā)改委聯(lián)合將修改稿送至國務(wù)院法制辦；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的管理條例也由央行牽頭起草。在中國經(jīng)濟(jì)改革中承擔(dān)政策性目標(biāo)的非營利金融機(jī)構(gòu)——國有三大政策性銀行，可能將在2005年迎來一個改革的“拐點(diǎn)”。

國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三大政策性銀行今后可能改變國家獨(dú)資性質(zhì)，而實行股權(quán)多元化——由國際開發(fā)機(jī)構(gòu)、地方政府或其他機(jī)構(gòu)參股，但國家擁有其51%以上的絕對控股權(quán)。

政策性銀行轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制面臨很大難度

《政策性銀行管理條例》可能允許國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三大政策性銀行今后可能改變國家獨(dú)資性質(zhì)，而實行股權(quán)多元化——由國際開發(fā)機(jī)構(gòu)、地方政府或其他機(jī)構(gòu)參股，但國家擁有其51%以上的絕對控股權(quán)。這一改革的初衷可能是謀求通過股權(quán)多元化實現(xiàn)政策性銀行經(jīng)營機(jī)制的靈活化，但是由于政策性銀行的經(jīng)營慣性過大，內(nèi)部問題復(fù)雜，這一良好的初衷面臨著很大的難度。

以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為例。從本質(zhì)上來說， 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是政府的銀行，是通過經(jīng)營和管理政策性信貸資金，扶持和保護(hù)中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融企業(yè)，業(yè)務(wù)范圍由政府界定，并且有一定的階段性。在實踐中，該行有部分管理人員及職工片面強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性和特殊性，忽略了其銀行的基本性，以至于在經(jīng)營理念上產(chǎn)生了種種非銀行化的傾向，把自己定位于一個準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)，甚至于把自己等同于糧食系統(tǒng)的出納部門，出現(xiàn)了功能異化，目標(biāo)多元，干擾了正常經(jīng)營管理工作。比如在管理模式上不是根據(jù)銀行經(jīng)營合理的需要進(jìn)行管理，而是借用黨政機(jī)關(guān)管理模式，一些分支機(jī)構(gòu)的非業(yè)務(wù)部門設(shè)置遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于同級黨政部門。在任務(wù)目標(biāo)的制定與考核中，行政性的、黨務(wù)性的、功能性的任務(wù)和指標(biāo)遠(yuǎn)多于業(yè)務(wù)性指標(biāo)，特別是組織了大量的政治性和形式性活動，熱衷于一些于經(jīng)營管理無關(guān)的活動，片面追求形式，在人員較少、各方面工作任務(wù)較重的情況下，干擾了中心工作，對經(jīng)營管理造成了不良影響。

在治理結(jié)構(gòu)方面。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自1996年成立分支機(jī)構(gòu)以來，實行的是“三級管理，一級經(jīng)營”管理體制，業(yè)務(wù)經(jīng)營的主體和重心是縣級基層行，但基層行機(jī)構(gòu)越來越精簡，人員越來越減少，管理行職能機(jī)構(gòu)越來越臃腫。各級管理行對基層的管理不是基于基本制度和明確的職責(zé)分工，而是根據(jù)自身的需要，隨意性較大，把基層行變成執(zhí)行上級行管理意圖的工具，而忽略其作為真正經(jīng)營主體的事實。這種治理結(jié)構(gòu)窒息了基層行的經(jīng)營活力，培養(yǎng)了基層行的惰性，使基層行逐漸缺乏積極性、主動性和創(chuàng)造性，習(xí)慣于等待上級行的安排部署，而不是根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的內(nèi)在要求主動的開展工作，沒有生機(jī)和活力，一旦上級行未及時出臺工作措施和考核指標(biāo)，基層行就變得無所適從，找不到工作目標(biāo)，從而缺乏工作熱情和動力，影響了經(jīng)營目標(biāo)的實現(xiàn)。

鼓勵創(chuàng)新才是轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的途徑

創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，實行綜合經(jīng)營。綜合經(jīng)營并非像商業(yè)銀行的保險、證券、信貸等綜合經(jīng)營，而是在其業(yè)務(wù)范圍之內(nèi)的經(jīng)營項目上的綜合經(jīng)營，相對于單一的經(jīng)營項目而言是綜合的。實行綜合經(jīng)營制度的目標(biāo)在于通過實現(xiàn)綜合的比較利益，從整體上提高政策性金融運(yùn)行的效率，通過綜合經(jīng)營，能更好地發(fā)揮政策性金融中介的職能，向客戶提供更為全面的金融服務(wù)，實現(xiàn)信息和監(jiān)督成本最小化，減少經(jīng)營風(fēng)險，獲得生存發(fā)展的巨大空間。

創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)高效運(yùn)作機(jī)制。創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)要遵循“職責(zé)明確、管理科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、充滿活力”的原則來建立科學(xué)高效的運(yùn)作機(jī)制。

創(chuàng)新內(nèi)控機(jī)制，切實防范經(jīng)營風(fēng)險。一是要建立起科學(xué)管理的內(nèi)部治理體系，形成一個分工合理、職責(zé)明確、報告關(guān)系明晰的組織結(jié)構(gòu)。二是要健全各項風(fēng)險管理系統(tǒng)，建立風(fēng)險評估模式，對道德風(fēng)險、信用風(fēng)險、市場風(fēng)險和操作風(fēng)險進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)控，并按照監(jiān)督制約，授權(quán)分責(zé)以及工作程序的規(guī)定和要求，進(jìn)行全面、系統(tǒng)和有效的內(nèi)部監(jiān)督。三是明確分支機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)權(quán)限，加強(qiáng)對分支機(jī)構(gòu)和各崗位的管理和控制。四是發(fā)揮內(nèi)部稽核部門獨(dú)立檢查評價內(nèi)部控制情況的權(quán)利，保證內(nèi)部稽核部門的獨(dú)立性和權(quán)威性。五是利用外部監(jiān)管的特有作用，促進(jìn)內(nèi)控機(jī)制的完善。

創(chuàng)新評價激勵機(jī)制，最大限度調(diào)動分支機(jī)構(gòu)和員工的積極性。評價與激勵機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)要放在激發(fā)分支行經(jīng)營活力，充分調(diào)動分支行經(jīng)營管理的積極性上，使其能夠自覺地、主動地按照業(yè)務(wù)發(fā)展的內(nèi)在要求而不僅僅是上級行的指令或者出于完成考核指標(biāo)的功利動機(jī)進(jìn)行經(jīng)營管理，而是能較充分發(fā)揮主觀能動性，切實履行政策性金融職能，努力實現(xiàn)經(jīng)營管理整體利益的最大化。