厘清國(guó)企分紅主導(dǎo)權(quán)需跨越部門本位主義

“為企業(yè)承擔(dān)成本，卻從未獲得過半分紅利”，這是政府自1994年至今一直存在的狀況。近日，一份世行的報(bào)告卻把此問題推上爭(zhēng)論的風(fēng)口，盡管政府有理由收回成本，但收來(lái)的紅利該如何用？繳給誰(shuí)？又由誰(shuí)來(lái)管？而在這一系列問題的背后，我們看到了部門本位主義色彩……

世行建議中國(guó)國(guó)企向政府分紅

2月10日，由世行駐中國(guó)代表處高路易、高偉彥、張春霖執(zhí)筆的《國(guó)有企業(yè)的分紅：原因、金額以及支付給誰(shuí)？》的報(bào)告引起業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注，該報(bào)告指出，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)和改制收入屬于公共收入，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家分紅，上繳財(cái)政部，有關(guān)紅利支出的決定應(yīng)該納入統(tǒng)一預(yù)算，由全國(guó)人大批準(zhǔn)。

這份研究報(bào)告認(rèn)為，健全的國(guó)有企業(yè)分紅政策有利于提高國(guó)有企業(yè)的再投資效率，有利于改善公共財(cái)政資源的整體配置，在投資與消費(fèi)的權(quán)衡取舍中更傾向于消費(fèi)的增長(zhǎng)，從而符合政府?dāng)U大消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?！　?SPAN lang=EN-US>

國(guó)企過度留存利潤(rùn)帶來(lái)過度擴(kuò)張

有專家認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)過度留存利潤(rùn)因投資沖動(dòng)的局限性及治理結(jié)構(gòu)不完善，必然帶來(lái)過度擴(kuò)張，其后果很可能導(dǎo)致資金鏈斷裂，三九集團(tuán)就是很好的例證。

不只是那些東窗事發(fā)的企業(yè)，在國(guó)有企業(yè)中還有一部分如自來(lái)水、電網(wǎng)、國(guó)有銀行等壟斷性企業(yè)，因?yàn)檫@些企業(yè)無(wú)所謂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就把企業(yè)利潤(rùn)投向了房地產(chǎn)、賓館、度假村、高爾夫球場(chǎng)等。由于這些公司的內(nèi)部資金配置沒有受到嚴(yán)格的審核，導(dǎo)致了很多資金配置的效率下降。

    據(jù)了解，在遏止企業(yè)亂投資方面，國(guó)資委已經(jīng)制定了發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)突出主業(yè)，一個(gè)中央企業(yè)不能超過三個(gè)主業(yè)，在三個(gè)主業(yè)之外的業(yè)務(wù)，不能投資，要進(jìn)行整合、歸并。通過業(yè)績(jī)考核的安排和每年對(duì)業(yè)績(jī)考核的評(píng)價(jià)，在逐步改變這種亂投資的方式。

更為關(guān)鍵的，國(guó)資委作為國(guó)有企業(yè)的出資人代表，對(duì)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度已提出了初步工作方案。

政府有理由向企業(yè)收回成本

    一方面，央企過度留存利潤(rùn)對(duì)央企自身并不一定是好事，另一方面，國(guó)家為企業(yè)承擔(dān)很大一部分成本卻從未獲得過半分紅利。

    據(jù)了解，央企2005年實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)6276.5億元，2004年全年的凈利潤(rùn)為4000億元。2003年，包括省級(jí)和市級(jí)企業(yè)在內(nèi)的所有非金融類國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)總額達(dá)到了7590億元。但由于歷史原因，不論是財(cái)政部、國(guó)資委還是其他任何中央政府部門，都沒有從中央大型國(guó)有企業(yè)那里分紅。

    然而，這幾年國(guó)家卻承擔(dān)了企業(yè)重組的大部分成本：國(guó)家已經(jīng)接手了諸如學(xué)校和醫(yī)院等原屬國(guó)企的社會(huì)職能，而且國(guó)家在職工失業(yè)和提前退休等相關(guān)的成本方面還擔(dān)負(fù)了主要的責(zé)任。實(shí)際上，這些社會(huì)負(fù)擔(dān)的剝離正是國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)水平不斷提高的重要原因之一，因此目前有相當(dāng)一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家有理由收回這些成本。

央行行長(zhǎng)周小川也在相關(guān)場(chǎng)合表達(dá)了相同的看法，他認(rèn)為“為了明晰產(chǎn)權(quán)、改善公司治理，國(guó)有企業(yè)分紅問題、混合所有制企業(yè)國(guó)有股的投資收益和分紅問題，都需要提到議事日程上來(lái)認(rèn)真加以討論?！?

國(guó)企向政府分紅的三大意義

首先，從宏觀經(jīng)濟(jì)的層面來(lái)看，國(guó)有企業(yè)向政府支付分紅有利于剔除其“政府辦企業(yè)”的傳統(tǒng)觀念，增強(qiáng)其市場(chǎng)主體意識(shí)。IMF 在報(bào)告中指出：國(guó)企向國(guó)有股股東分紅將進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)企的市場(chǎng)意識(shí)，并提高他們作為市場(chǎng)企業(yè)投資的原動(dòng)力。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)改革中存在的幾大核心問題，如預(yù)算軟約束、銀行融資偏向國(guó)企，歸根結(jié)底都與政府辦企業(yè)的意識(shí)有關(guān)。如果不能解決這一思維方式上的缺陷，縱然解決了股權(quán)分置等一系列國(guó)有企業(yè)再造難題，國(guó)有企業(yè)恐怕也難以實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化，因?yàn)樗麄兪冀K覺得背后有政府這一“最終的買單者”來(lái)收拾殘局。

其次，政府與企業(yè)之間經(jīng)濟(jì)往來(lái)關(guān)系的明確也有助于防止?jié)撛诘膶ぷ庑袨楹兔魑髯缘穆毮芊止?。一方面政府作為?guó)有股股東從企業(yè)收取分紅資金增加了中央和地方政府的財(cái)政收入，避免現(xiàn)在許多地方政府或明或暗的向企業(yè)要求各種贊助，企業(yè)通過贊助行為向政府尋租的弊端；另一方面，政府從國(guó)有企業(yè)收取的分紅是基于其國(guó)有股股東地位的，因而其收益也應(yīng)取之于民，用之于民。而國(guó)有企業(yè)在改制過程中放棄了許多社會(huì)職能，政府有責(zé)任將這部分分紅所得用于解決這些社會(huì)問題，如下崗職工再就業(yè)工程、建立社會(huì)保障和養(yǎng)老基金等。

再次，從微觀市場(chǎng)的層面來(lái)看，國(guó)有上市公司提供分紅有助于區(qū)分優(yōu)質(zhì)與劣質(zhì)企業(yè)，防止“劣幣驅(qū)逐良幣”。首先需要說(shuō)明的是，中國(guó)與美國(guó)的證券市場(chǎng)存在很大的不同。美國(guó)的證券市場(chǎng)本身的發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)成熟，中介機(jī)構(gòu)發(fā)達(dá)、各項(xiàng)信息披露和監(jiān)管機(jī)制完善、市場(chǎng)具備了充分的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，股價(jià)的變動(dòng)基本反映了上市公司價(jià)值的變動(dòng)。在這樣的市場(chǎng)中，即便不分紅派息 (如微軟) ，企業(yè)的基本面和技術(shù)面都是可以明確預(yù)測(cè)的，甚至分紅的價(jià)值可以體現(xiàn)在股價(jià)中，這時(shí)分紅的意義并不顯著。而中國(guó)的股市信息披露混亂、失真，隧道行為、操縱股價(jià)和惡意炒作橫行，股價(jià)很難完全反映公司真實(shí)價(jià)值。在這種情況下，分紅就不是“雞肋”，而具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)企分紅究竟應(yīng)由誰(shuí)主導(dǎo)？

對(duì)于“國(guó)有企業(yè)應(yīng)上繳紅利”，產(chǎn)學(xué)政界已有共識(shí)。但如何上繳？向誰(shuí)上繳？誰(shuí)來(lái)統(tǒng)籌分配？其間細(xì)節(jié)牽一發(fā)而動(dòng)全身，財(cái)政部和國(guó)資委一直相持不下。 

曾由國(guó)資委牽頭制定、財(cái)政部配合起草的《中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算條例》，目前已主次調(diào)整為由財(cái)政部牽頭制定、國(guó)資委配合。

此前對(duì)于國(guó)企紅利的收繳，國(guó)資委高層曾多次在公開場(chǎng)合表示，將通過建立國(guó)有資本預(yù)算制度落實(shí)，并于今年開始試編中央企業(yè)國(guó)有資本預(yù)算。國(guó)資委有關(guān)人士表示，打算先啟動(dòng)中央企業(yè)試點(diǎn)，先向?qū)崿F(xiàn)利潤(rùn)好的央企收繳國(guó)有資本收益，或者只是編制預(yù)算先不收繳，以賬戶空轉(zhuǎn)的方式測(cè)試制度的可行性。

而國(guó)資委和財(cái)政部的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是國(guó)有企業(yè)分紅收上來(lái)之后怎么用？這涉及和財(cái)政部門的權(quán)限如何劃分。

在國(guó)資委的概念范疇里，這部分收入應(yīng)側(cè)重于資本性投入，用于調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，“嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，不應(yīng)該承擔(dān)由政府承擔(dān)的社會(huì)負(fù)擔(dān)，比如用于醫(yī)療衛(wèi)生和教育的支出，否則又回歸到原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制?！憋@然，國(guó)資委不愿意承擔(dān)太多的公共服務(wù)責(zé)任。

而財(cái)政部認(rèn)為，如果國(guó)資委取得分紅的主導(dǎo)權(quán)，那么圍繞國(guó)企改革的一系列成本包括支付歷史成本，都應(yīng)由國(guó)資委承擔(dān)。國(guó)資委有關(guān)人士對(duì)此表示，“不堪重負(fù)，國(guó)資委如何承擔(dān)得起？”

世行在上述報(bào)告中同時(shí)認(rèn)為，目前需要明確國(guó)資委在為結(jié)構(gòu)調(diào)整籌集資金方面應(yīng)扮演何種角色？哪些成本應(yīng)由國(guó)資委來(lái)承擔(dān)？例如，對(duì)于支付歷史成本，是用該國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)？是用國(guó)資委的預(yù)算？還是直接由財(cái)政部負(fù)擔(dān)？或者是來(lái)自一個(gè)新的職工保險(xiǎn)計(jì)劃？假設(shè)政府需要投資一個(gè)新項(xiàng)目并獲得了批準(zhǔn)，那么是應(yīng)該由國(guó)資委、還是由其他什么機(jī)構(gòu)從財(cái)政部獲得資金并進(jìn)行投資？

另外，對(duì)于分紅的用途，世行在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“在經(jīng)合組織國(guó)家，不論什么機(jī)構(gòu)擔(dān)任國(guó)有股東的代表，一般做法都是要求將國(guó)有企業(yè)的紅利轉(zhuǎn)給財(cái)政部門用于公共支出?！蹦壳?，中國(guó)面臨巨大挑戰(zhàn)，需要重新調(diào)整公共支出重點(diǎn)，以改善關(guān)鍵性的服務(wù)。例如，如果國(guó)有企業(yè)50%的利潤(rùn)（據(jù)估計(jì)占2004年GDP的6.5%）納入財(cái)政預(yù)算，就能使對(duì)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的公共支出增加85%。

財(cái)政部財(cái)科所國(guó)有資本研究室主任文宗瑜認(rèn)為，目前很多爭(zhēng)論都帶有較強(qiáng)烈的部門本位主義色彩，且都把這項(xiàng)工作看做是權(quán)力和利益結(jié)合的象征。其實(shí)，在討論這項(xiàng)權(quán)利歸屬的同時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，即國(guó)有資本預(yù)算的編制工作是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，除了要承受解決經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)問題的壓力，技術(shù)方面也面臨著許多操作難題。很現(xiàn)實(shí)的一個(gè)問題就是企業(yè)收益收繳工作如何進(jìn)行，企業(yè)應(yīng)該繳納多大比例的稅后利潤(rùn)，不同企業(yè)應(yīng)該怎樣科學(xué)量化這一指標(biāo)，建立一種什么樣的機(jī)制來(lái)保證這一指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)? 在他看來(lái)，由國(guó)資委和財(cái)政部?jī)杉夜餐瑏?lái)編制國(guó)有資本預(yù)算，是一種于部門利益雙贏、于國(guó)有資產(chǎn)管理體制和政府公共財(cái)政體系互利的做法。

很顯然，如何協(xié)調(diào)財(cái)政部、國(guó)資委兩大部門的利益，將是有效實(shí)施國(guó)企分紅的關(guān)鍵所在。