讓“城市角落”走出被遺忘的邊緣

在鱗次櫛比的高樓大廈背后，有這樣一些犄角旮旯：環(huán)境臟亂差，房屋破舊危，管理相對薄弱，聚居在這里的民眾生活比較艱難。“城區(qū)角落”主要指在城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市現(xiàn)代化或城市現(xiàn)代化水準(zhǔn)相對落后，城市管理相對薄弱的局部地區(qū)。關(guān)注城市中的弱勢地區(qū)和弱勢人群，是構(gòu)建城市和諧社會必須面對的重大問題之……

“角落調(diào)查”關(guān)注高樓大廈后的人群

由北京市社會科學(xué)院“北京城區(qū)角落調(diào)查”課題組負(fù)責(zé)編寫的《北京城區(qū)角落調(diào)查報告》一書近日由社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版。該書首次披露了北京城八區(qū)有358個“城區(qū)角落”。

“城區(qū)角落”主要指在城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市現(xiàn)代化或城市現(xiàn)代化水準(zhǔn)相對落后，城市管理相對薄弱的局部地區(qū)。居住生活在角落中的人主要是貧困居民、失地農(nóng)民和流動人口。城區(qū)角落可以分為7種類型，即“文物保護(hù)” 型、“內(nèi)城遺忘”型、“城中村”型、“廠中村”型、“城市飛地”型、“地下空間”型、“特殊人群聚居”型等。

“城區(qū)角落”一般具有10個特征：環(huán)境臟亂、周邊可利用社會資源少、市政基礎(chǔ)設(shè)施不足、危舊平房集中、居民總體收入偏低、居民整體文化素質(zhì)不高、實(shí)際居住人口老化、流動人口相對聚集、上訪者及發(fā)廊女等特殊群體聚居、管理相對薄弱。

關(guān)注城市中的弱勢地區(qū)和弱勢人群，是構(gòu)建城市和諧社會必須面對的重大問題之一。

1986年，世界衛(wèi)生組織就開始倡導(dǎo)“健康宜居城市”的理念。城市是一個有生命、能呼吸、能生長和不斷變化的有機(jī)體，從城市規(guī)劃、建筑設(shè)計、舊區(qū)重建、公共管理，到醫(yī)療安全保障、基礎(chǔ)建設(shè)選址等等，都要求城市的設(shè)計者、建設(shè)者和管理者們樹立“健康、系統(tǒng)、全局、有機(jī)、和諧、可持續(xù)”的觀念。城區(qū)角落的治理，必須從建設(shè)健康宜居城市的理念出發(fā)，著眼于改善城市居民特別是部分困難居民的居住條件，提高城市居民的生活質(zhì)量和城市管理水平。

專家們建議：加強(qiáng)政府在城區(qū)角落治理工作中的主導(dǎo)地位；制定或完善治理方案，建立城區(qū)角落監(jiān)測工作機(jī)制，盡快制定并完善相關(guān)的配套政策法規(guī)；治理應(yīng)尊重流動人口的合理要求，保護(hù)流動人口的合法權(quán)益；等等。

城區(qū)角落生成的四大原因

“北京城區(qū)角落調(diào)查”課題組認(rèn)為，北京城區(qū)角落問題，有著城市化加速和市場化轉(zhuǎn)型的大背景。

首先，城區(qū)角落是社會、經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)變遷共同作用的產(chǎn)物。專家分析，北京城市現(xiàn)代化進(jìn)程從20世紀(jì)80年代末90年代初起步，內(nèi)城人口開始不斷外遷。北京先后改造了王府井、西單兩個傳統(tǒng)商業(yè)區(qū)并確保了其商業(yè)中心地位，且建設(shè)了金融街、東方廣場等新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。同樣作為傳統(tǒng)商業(yè)區(qū)的前門、大柵欄地區(qū)和其他地區(qū)則保持不變，結(jié)果有的地方在激烈競爭中逐步走向衰敗，并成為“城區(qū)角落”。

城區(qū)角落較差的居住與生活條件，使得那些素質(zhì)較高、經(jīng)濟(jì)條件較好的人逐步搬出，低廉的房租吸引了大量的流動人口，利益的驅(qū)動又使得私搭亂建屢禁不止。這樣，城區(qū)角落逐漸成為城市中的弱勢人群、老年人與流動人口的聚集之地。

其次，“角落”是近郊農(nóng)村城市化進(jìn)程明顯滯后的產(chǎn)物。課題組專家認(rèn)為，城市不斷擴(kuò)張使得近郊農(nóng)村的土地不斷被征用，村民被轉(zhuǎn)為居民或尚未轉(zhuǎn)為居民，他們在失去土地的同時也失去了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源。城市生活使得他們的支出不斷增加，加上他們文化水平不高，勞動技能有限，在城市勞動力市場競爭中處于不利地位，未來生活的不確定狀態(tài)，使得他們不得不固守著私搭亂建的出租房屋并賴以為生。

第三，角落問題是城市現(xiàn)代化進(jìn)程不夠平衡的產(chǎn)物。

課題組專家指出，無論是城市建設(shè)出現(xiàn)遺留的“死角”，還是市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后；無論是老舊居住區(qū)的破舊，還是違章搭建屢禁不止；無論是開發(fā)建設(shè)甩項(xiàng)，還是征地未建；無論是環(huán)境臟亂差，還是社會管理薄弱；無論是城市貧困人口聚居，還是失地農(nóng)民難以持續(xù)就業(yè)，“都在一定程度上反映出我們重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、輕社會進(jìn)步，重物質(zhì)成果、輕人文價值，重眼前利益、輕長遠(yuǎn)福祉，重審批、輕管理，重建設(shè)、輕監(jiān)管等傾向。”

第四，“角落”問題說明人口現(xiàn)代化進(jìn)程不平衡。

專家指出，目前在角落地區(qū)，集中了大量的弱勢群體、失地農(nóng)民與流動人口，惡劣的居住環(huán)境對居住其中的居民產(chǎn)生了巨大的心理壓力，他們對現(xiàn)代生活表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)。令人擔(dān)心的是，國內(nèi)外有關(guān)貧困問題的研究證實(shí)，惡劣環(huán)境會影響到居民的身心健康，進(jìn)一步使其淪入貧困境地或影響貧困人口脫貧，而貧困人口由于資源匱乏，往往居住環(huán)境惡劣，且無能力改變環(huán)境，只能任環(huán)境進(jìn)一步惡化。

讓“城市角落”也充滿陽光

城市角落是發(fā)展當(dāng)中木桶效應(yīng)的最短板。城市的角落又是城市發(fā)展的潛在價值所在。治理 “城市角落”有兩條主線。一條是在硬件建設(shè)上，就是不斷地治理臟、亂、差、惡。一條是以人為本，關(guān)注生活在角落里的人 。

筆者認(rèn)為，城市綜合治理中，要統(tǒng)籌兼顧。即要把有限的治理資金投入到整個城市的環(huán)境治理之中去，本著以人為本，注重效率的原則。目前，很多城市都在向國際大都市邁進(jìn)，這種狀況已經(jīng)引起了社會各屆的重視?？梢韵胂螅瓦B北京、上海這樣的城市還存在那么多的 “角落”，還有那么多弱勢人群，那么其他城市自不必言。一些城市為了搞形象工程，甚至挪用舊城改造資金。最終導(dǎo)致城市面貌出現(xiàn)兩極分化，在表面繁華的背后是無數(shù)個的“城市角落”以及長年生活在角落的人們。

我們知道，土地在城市中屬于稀缺資源。所以，即使 “城市角落”也有經(jīng)濟(jì)價值，能產(chǎn)生投資回報。對一些由于環(huán)境惡化而無法居住的地區(qū)，政府只要投入基本的硬件設(shè)施，并加以初步改造，就可以為該地區(qū)的二次開發(fā)提供很好的基礎(chǔ)。

治理 “城市角落”臟、亂、差的一條有效途徑是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是國際社會推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一種優(yōu)選模式，它強(qiáng)調(diào)以循環(huán)生產(chǎn)模式替代線性增長模式，表現(xiàn)為“資源——產(chǎn)品——再生資源”和最有效利用資源和保護(hù)環(huán)境，做到生產(chǎn)和消費(fèi)“污染排放最小化、廢物資源化和環(huán)境無害化”，以最小成本獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。我們知道，一座城市每天要消耗很多水、電、煤、氣，同時產(chǎn)生很多的廢水、垃圾。而“城市角落”往往成為這些垃圾的臨時“收容所”。長此下去，對周圍的環(huán)境造成很大的破壞。通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，不僅能夠美化環(huán)境，而且能夠節(jié)約能源開支，甚至可以從二次利用中獲得收益，為推進(jìn)城市的良性治理提供后續(xù)財政支持。

“城市角落”治理的第二條主線是關(guān)注居住在里邊的人。從較寬的意義上來說，城市弱勢群體包括失業(yè)和下崗人員、以退休職工為主體的老年群體、在業(yè)低收入者群體，也包括農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工就業(yè)群體。關(guān)注他們，首先就是他們的衣食住行。其次，是他們的就業(yè)、保險、醫(yī)療、教育等。而實(shí)現(xiàn)的途徑是政府在勞動就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、反貧困等方面的政策。20世紀(jì)90年代以來，圍繞著職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、促進(jìn)再就業(yè)、城鎮(zhèn)居民最低生活救助等問題，政府制定了大量政策，并通過實(shí)施政策對弱勢群體給予支持、扶助和保護(hù)。

值得注意的是，當(dāng)前對于地下空間的使用和管理，還缺乏明確的法律法規(guī)約束，地下空間存在著嚴(yán)重的安全隱患，如缺乏通風(fēng)設(shè)施和消防設(shè)施等。在地下空間居住的人員情況十分復(fù)雜，甚至有犯罪分子隱藏其中。城市管理者應(yīng)及時對地下空間進(jìn)行普查，根據(jù)新的情況制定完善地下空間管理法規(guī)，明確管理主體及管理職責(zé)。

治理“角落”應(yīng)尊重流動人口的合理要求，保護(hù)流動人口的合法權(quán)益。流動人口既是城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要力量，是“角落”地區(qū)居住人口的主體之一，也是造成城市刑事治安案件高發(fā)的一個重要因素。既要加強(qiáng)與改進(jìn)對流動人口的管理工作，又要尊重他們的合理要求與合法權(quán)益，幫助他們提高自身素質(zhì)。城市在制定治理“角落”的政策措施時，應(yīng)著眼于為流動人口提供各種公共服務(wù)，包括教育、衛(wèi)生、社會保障、廉租房等，盡可能創(chuàng)造條件使流動人口特別是流動兒童以較低成本逐步融入城市生活。

總之，治理城市角落應(yīng)該是堅持科學(xué)的發(fā)展觀，應(yīng)該統(tǒng)籌城市各個環(huán)節(jié)，應(yīng)該注意經(jīng)濟(jì)、社會全面的、客觀的、協(xié)調(diào)的發(fā)展。