政企分開必將根本改變中國郵政體制存在的弊病

7月20日，醞釀多時的《郵政體制改革方案》，在國務(wù)院常務(wù)會議上討論并原則通過。根據(jù)《方案》，實(shí)行政企分開成為方案中的一大亮點(diǎn)。目前，中國郵政體制存在著很多問題，已經(jīng)不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。進(jìn)行郵政體制改革已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。其中，“政企合一”、“政資合一”是郵政體制中存在的最突出問題，其他問題大多由此而產(chǎn)生?！多]政體制改革方案》的出臺，實(shí)行政企分開，中國郵政系統(tǒng)必將經(jīng)歷一股改革的浪潮，帶來某種巨大的變化。這種變化不僅對于郵政系統(tǒng)本身是根深蒂固的，對于中國的民營企業(yè)也將產(chǎn)生一定的影響……

《郵政體制改革方案》千呼萬喚始出來

7月20日，醞釀多時的《郵政體制改革方案》，在國務(wù)院常務(wù)會議上討論并原則通過。按照《方案》，郵政體制改革的基本思路是：實(shí)行政企分開，加強(qiáng)政府監(jiān)管，完善市場機(jī)制，保障普遍服務(wù)和特殊服務(wù)，確保通信安全；改革郵政主業(yè)和郵政儲蓄管理體制，促進(jìn)向現(xiàn)代郵政業(yè)方向發(fā)展。重新組建國家郵政局，作為國家郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)；組建中國郵政集團(tuán)公司，經(jīng)營各類郵政業(yè)務(wù)；加快成立郵政儲蓄銀行，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)規(guī)范化經(jīng)營。通過改革，建立政府依法監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的郵政體制，進(jìn)一步促進(jìn)中國郵政事業(yè)的健康發(fā)展。

改革方案的具體內(nèi)容，首先是重新組建國家郵政局，國家郵政局將以國家郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的面目出現(xiàn)，不再是政企不分，而是獨(dú)立于利益集團(tuán)之外。與之相應(yīng)的是，組建中國郵政集團(tuán)公司，經(jīng)營各類郵政業(yè)務(wù)。

對于營業(yè)額占郵政部門39%的郵政儲蓄業(yè)務(wù)，以后將不再只存不貸吃利差，而是將存放在央行的8000多億元資金逐步撤出，盡快成立郵政儲蓄銀行，獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)規(guī)范化經(jīng)營。

但到目前，改革方案中如何分拆普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)、中國郵政集團(tuán)公司與社會上的快遞公司之間業(yè)務(wù)如何劃分、郵政儲蓄銀行的轉(zhuǎn)型將遵循什么樣的步驟，這三個關(guān)鍵方面仍沒有明確公布。此外，目前郵政業(yè)務(wù)還包括全國的郵票發(fā)行，而郵票具有一定貨幣價值，但這個方案中也沒有提及。

事實(shí)上，《郵政體制改革方案》的醞釀由來已久。自1998年郵政與電信分家開始，郵政體制改革就已經(jīng)被提到了重要議事日程。當(dāng)時計(jì)劃，全國郵政系統(tǒng)要在3年內(nèi)盈利，國家按照80億元、50億元、30億元、10億元的過程，逐步減少對郵政的補(bǔ)貼。2003年，黨的十六屆三中全會在《關(guān)于完善社會主義市場機(jī)制若干問題的決定》中明確提出了“加快推進(jìn)”郵政行業(yè)的改革。此時，郵政系統(tǒng)已經(jīng)“徹底斷奶”。在這個基礎(chǔ)上，中國郵政又連續(xù)兩年盈利，盈利能力逐步穩(wěn)定下來。2005年被稱為郵政行業(yè)改革年。到了2005年的第七個月，改革方案終于出臺。

中國郵政體制改革是早晚的事

目前，中國郵政體制弊病迭出，是不能適應(yīng)現(xiàn)代郵政業(yè)務(wù)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的，此外對于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和我國政府履行入世的承諾也及不和諧。

首先，“政企合一”、“政資合一”是郵政體制存在的最突出問題，其他問題大多是由此而產(chǎn)生的。目前，國家郵政局既是政府管理郵政業(yè)務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，又是大型國有公用企業(yè)，既具有管理全國郵政企業(yè)的職能，又具有從事郵政業(yè)務(wù)經(jīng)營的職能；既是郵政業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著監(jiān)管全國郵政市場的職能，又是國有資產(chǎn)的出資人代表，具有實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任?！罢蠛弦弧笔沟绵]政局在市場上既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”，不利于作為郵政局公平執(zhí)政，不利于郵政企業(yè)走向市場，不利于非郵政企業(yè)與郵政企業(yè)公平競爭。

其次，中國郵政體制普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)合一，專營業(yè)務(wù)范圍過寬。目前，我國郵政系統(tǒng)內(nèi)普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)是混業(yè)經(jīng)營的。隨著社會的不斷進(jìn)步，快遞、物流、報(bào)刊發(fā)行等競爭性業(yè)務(wù)越來越多，這些業(yè)務(wù)如果被納入針對普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的專營范圍，會造成競爭性業(yè)務(wù)與普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的沖突越來越激烈。普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)混業(yè)經(jīng)營成為郵政部門不適當(dāng)擴(kuò)大專營業(yè)務(wù)范圍的制度性原因。此外，專營業(yè)務(wù)范圍不適當(dāng)擴(kuò)大造成了如下問題：一是強(qiáng)化了行業(yè)壟斷經(jīng)營體制，不利于行業(yè)自身的發(fā)展，不利于郵政企業(yè)效率的提高；二是損害了競爭者的權(quán)益，不利于形成公平競爭的市場秩序；三是縮小了消費(fèi)者的選擇權(quán)。

第三，郵政企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)滯后?，F(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)滯后造成郵政企業(yè)人員激勵與約束機(jī)制缺乏，多勞不一定多得，人員能進(jìn)不能出，干部能上不能下，機(jī)關(guān)作風(fēng)比較濃厚等。同時，郵政企業(yè)內(nèi)部“企業(yè)辦社會”、富余人員多、債務(wù)負(fù)擔(dān)重等歷史包袱也很沉重。所有這些嚴(yán)重影響了郵政企業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，削弱了郵政企業(yè)的市場競爭力。這也是郵政系統(tǒng)虧損的重要原因之一。

第四，郵政監(jiān)管體制存在明顯缺陷、法規(guī)不完善。由于政企不分，由于郵政部門在一定程度上集行政、企業(yè)、執(zhí)法、裁決和立法五種職能于一身，郵政部門對系統(tǒng)內(nèi)郵政企業(yè)的監(jiān)管因存在共同利益而難以有效實(shí)施，對系統(tǒng)外從事郵政服務(wù)業(yè)務(wù)或相關(guān)業(yè)務(wù)的非郵政企業(yè)的監(jiān)管也因存在利益上的競爭關(guān)系而難以公正進(jìn)行?？傊?，獨(dú)立、公正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有待建立。

最后，中國郵政體制缺乏科學(xué)的普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制。我國在郵電分營之前實(shí)際上是采取內(nèi)部“交叉補(bǔ)貼”的辦法，郵電分營后則實(shí)施了“8531”補(bǔ)貼政策，期望對郵政部門的補(bǔ)貼逐年減少，最終促使郵政自負(fù)盈虧。但這個政策并沒有解決郵政部門承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的補(bǔ)償問題。這為郵政部門通過擴(kuò)大專營范圍尋求壟斷利潤以彌補(bǔ)虧損提供了借口。而專營范圍的不適當(dāng)擴(kuò)大不利于郵政市場的開放和競爭。

分析員認(rèn)為，中國郵政體制存在的問題是深層次的，進(jìn)行郵政體制改革是大勢所趨，是不可避免的。

“政企分開”是大勢所趨

目前，政企不分是現(xiàn)行郵政體制存在的最主要問題，因而推進(jìn)政企分開是郵政體制改革的核心內(nèi)容。郵政領(lǐng)域政企分離主要是希望通過改革，改變長期以來郵政部門既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”的雙重角色，既開展具體業(yè)務(wù)又對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。改革后的目標(biāo)是擬實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)運(yùn)營部分分離，各就各位。推進(jìn)政企分開的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變郵政部門的職能，要將郵政部門經(jīng)營業(yè)務(wù)的職能分離出來，將其轉(zhuǎn)變成對整個郵政服務(wù)業(yè)進(jìn)行公正監(jiān)管、公平執(zhí)法的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。將現(xiàn)行體制中的政府職能劃歸監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并增加相應(yīng)的監(jiān)管職能。轉(zhuǎn)變職能后的郵政部門依法管理、公平對待郵政企業(yè)和非郵政企業(yè)。在政企分開的過程中，要對現(xiàn)有郵政企業(yè)進(jìn)行公司化改造，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度；分拆普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，縮小專營業(yè)務(wù)范圍建立獨(dú)立公正的郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；明確普遍服務(wù)業(yè)務(wù)范圍，建立普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制；將《郵政法》修改與郵政體制改革銜接起來，等等，從而建立起符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)和國際趨勢要求的，政企分開、郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)分開、郵政市場主體公平競爭、郵政監(jiān)督部門監(jiān)管有力的郵政管理新體制。

有業(yè)內(nèi)人士表示，郵政改革已經(jīng)進(jìn)行了多年，“政企分開”的改革核心被最終推向前臺，這似乎預(yù)示著郵政改革終于到了破冰之時。而這一消息的披露，也立即引起了多年來始終呼吁郵政體制改革的集郵界的廣泛關(guān)注。在許多郵人看來，郵政的此番作為與全國人大代表的議案密切相關(guān)，而郵政改革也一直是廣大集郵者、投資者和媒體的呼聲。

有分析認(rèn)為，郵政實(shí)行政企分開后，郵政局不再參與經(jīng)營，轉(zhuǎn)型為解決投訴和維護(hù)市場秩序的部門，這對民營快遞企業(yè)來說是一大利好，一方面可以更加規(guī)范市場競爭，另一方面也可以借此獲得更大范圍的市場準(zhǔn)入機(jī)會。