問責(zé)“制度化”要在審計風(fēng)暴后出場

2004年，“審計風(fēng)暴”一詞因為國家審計署審計長李金華的果干作為而在媒體和社會上不脛而走。6月28日，水利部、國家體育總局、18所重點大學(xué)、北京市重點醫(yī)院等部門和單位的嚴重違規(guī)行為出現(xiàn)在了國務(wù)院向立法機關(guān)提交的年度審計報告中。通過解讀這份報告，我們認為：防止政府部門的逐利沖動可以從落實問責(zé)“制度化”開始……

審計結(jié)果揭示的問題“觸目驚心”

國家審計署審計長李金華28日下午做2004年審計工作報告。從長長的審計清單上不難看出，去年掀起的“審計風(fēng)暴”到今年依然銳氣不減。審計工作報告對關(guān)乎民生且怨聲載道的醫(yī)療、教育、彩票事業(yè)的監(jiān)管力度明顯增強，對金融資產(chǎn)管理公司、央視等過去審計空白領(lǐng)域重拳出擊。

今年6月10日，李金華曾在審計署會議上指出，今年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計，特別對位高權(quán)重的部委加強監(jiān)督。2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計情況的審計報告，將注重反映諸如關(guān)系到宏觀調(diào)控、影響國計民生和涉及群眾切身利益的熱點問題。這一點在報告中得到了印證。

這次審計出來的問題令人震驚。一些問題之大，令人難以置信。由于管理不嚴，國有資產(chǎn)損失嚴重。從中可以看出，一些部門管理相當混亂。更令人感到遺憾的是，審計出的這些鋪張浪費、挪用克扣、虛報隱瞞、挖公共財產(chǎn)墻腳的人中，相當一部分是本應(yīng)該作為公共財產(chǎn)“守夜人”的人民公仆。

審計報告披露，38個中央部門2004年度預(yù)算執(zhí)行中查出各類違規(guī)問題金額90.6億元人民幣，主要問題包括虛報多領(lǐng)預(yù)算資金、轉(zhuǎn)移挪用或擠占財政資金、私設(shè)帳外帳和“小金庫”以及部分資金使用效益不高等。

在金融和企業(yè)審計中，2004年，審計署統(tǒng)一組織對中國華融、長城、東方、信達4家資產(chǎn)管理公司及其各分支機構(gòu)的資產(chǎn)負債損益情況進行了審計，共查出各類違規(guī)、管理不規(guī)范問題和案件線索金額715.49億元，占審計抽查金額的13%。問題主要表現(xiàn)在：首先是違規(guī)剝離和收購不良資產(chǎn)，4家商業(yè)銀行借剝離不良貸款之機，掩蓋以前年度違規(guī)經(jīng)營問題，轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營損失21.21億元。其次是違規(guī)低價處置不良資產(chǎn)，主要表現(xiàn)在，評估、拍賣環(huán)節(jié)管理不嚴，走過場，有的甚至虛假操作，故意低價處置。最后是一些資產(chǎn)管理公司財務(wù)管理混亂，違規(guī)挪用資產(chǎn)處置回收資金為職工謀利或公款私存，造成回收資金損失；對抵債資產(chǎn)管理不嚴，大量賬外存放或違規(guī)自用。

其實，金融企業(yè)審計和國有企業(yè)審計這幾年一直都在開展的，這幾年這些行業(yè)的風(fēng)險比較大，所以成為審計重點。但是原來的報告里關(guān)于他們的問題是很隱晦的，沒有這么直白和透明。

值得關(guān)注的是財政部、發(fā)改委、人民銀行等權(quán)重部委再次被毫不留情地掛上“黑名單”。審計署并對45個中央部門2004年決算抽查，發(fā)現(xiàn)基本支出人均水平高低相差10倍以上，足以顯示集權(quán)部門掌控資金財力上的絕對優(yōu)勢。為什么差額還這么大？說明這個定額不規(guī)范，部門預(yù)算、單位預(yù)算編制過程中制度性的漏洞太大。

審計報告的一些數(shù)據(jù)，也讓人們對感同身受的問題有了直觀的答案。人們感到高校收費不盡合理，原來“18所中央部屬高校2003年未經(jīng)批準收費、超標準超范圍收費等共計8.68億元”；人們感到“看病貴”，因為“2003年至2004年8月，衛(wèi)生部和北京市所屬10家醫(yī)院違規(guī)向患者多收費1127萬元，2001年以來，收取藥品和醫(yī)療器械廠商等支付的各類折扣、回扣等約3億元。

政府部門“盈利沖動”導(dǎo)致問題屢審屢犯

審計結(jié)果表明，2004年度中央預(yù)算管理存在的問題，主要集中在體制不夠完善、制度不夠健全、分配行為不夠規(guī)范等方面。存在這些問題的原因，既有長期積累形成的體制機制方面的根源，也有管理不到位、制度不落實等方面的因素。

這次審計出來的問題與前幾次審計報告相比有些是重復(fù)的，可以說是屢審屢犯。這說明，上述問題具有一定的普遍性。報告也并不隱晦“徹底解決財經(jīng)管理中存在的問題還需要一個比較長的過程，需要各方面的共同努力”。報告所稱“歷史原因形成的部門之間占有資源的不平衡”，顯然是一種委婉的說法，說得直白些則是部門利益的割據(jù)和私享。中央如此，地方更可能如此。而當這種利益割據(jù)層層固化，政府就不復(fù)為政府，而成了有盈利沖動的公司。其中，許多中央部門被點名批評，權(quán)力可謂最重、作為國民經(jīng)濟宏觀管理與調(diào)控部門的國家發(fā)改委更是被點名批評達5次。

李金華認為，一些部門“屢審屢犯”的根源在于“部門利益的驅(qū)動”，尤其在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，一些部門和單位會鉆改革的空子違法違規(guī)。由于對權(quán)力缺乏有效的制約，很容易出現(xiàn)權(quán)錢交易，乃至違法犯罪。

理論上政府沒有特殊的利益，政府部門更不能成為盈利機構(gòu)。但是具體的政府部門由具體的人組成，追求部門利益及相應(yīng)的個人利益又是時刻存在的沖動。審計報告發(fā)現(xiàn)的上述問題，證明這種沖動還有實現(xiàn)的機會，也就證明我們的制度設(shè)計中依然存在漏洞。政企分開和斬斷政商關(guān)系當然是最重要的制度約束。囿于具體情況而難以斬斷的——如體彩中心與彩票專營公司，則必須將其時刻置于人大或其他機構(gòu)的監(jiān)督之下，而不是一定等到審計風(fēng)暴發(fā)現(xiàn)既成事實，再嚴懲不貸。

審計之后的問責(zé)也要“制度化”

在全國最高立法和監(jiān)督機關(guān)面前，李金華代表審計署又一次交出了高質(zhì)量的“作品”；在無數(shù)人大代表的心中，李金華更是又一次贏得了高度一致的尊敬。為什么每年的審計報告如此牽動人們的心，為什么人們對審計工作如此寄予厚望，為什么李金華能夠贏得如此之多的掌聲？

但是，在這種民意的厚望之下，掩蓋著審計工作的不能承受之重。讓我們感到擔(dān)憂的是，如果現(xiàn)行審計體制、財政預(yù)算體制、監(jiān)督體制等相關(guān)制度不發(fā)生相應(yīng)的變化，建立在“鐵面審計長”個人勇氣之上的“審計風(fēng)暴”到底能刮多久？審計出的問題今后又會有多大的改觀？一些部門“屢審屢犯”的局面何時才能真正改變？

其實，從“審計風(fēng)暴”主要在中央部門刮起而在地方卻鮮有類似回應(yīng)這一點，就不難驗證我們的看法。正是從這個意義上講，在這份的審計報告中，值得我們關(guān)注的不僅是所曝光的審計內(nèi)容，李金華指出的問題和提出的意見也許更值得重視。

比如，在對中央預(yù)算管理的審計中，李金華指出，雖然近年來積極推進財政管理體制改革和投資體制改革，并取得了顯著成效，但科學(xué)規(guī)范的財政管理和投資管理機制尚未建立起來，預(yù)算分配還缺乏科學(xué)的標準，事責(zé)不清、透明度不高的問題仍然存在，部分資源配置和項目管理還缺乏公平和效率。他還建議，建立科學(xué)的支出標準和預(yù)算定額，進一步推進部門預(yù)算改革；進一步改進中央基本建設(shè)預(yù)算管理，完善政府投資的宏觀調(diào)控體系等。

作為“審計風(fēng)暴”的直接策動者，李金華曾經(jīng)坦率地指出：我不希望老刮“審計風(fēng)暴”，我希望它形成一種自然性的制度，大家慢慢去習(xí)慣，習(xí)以為常。要把審計和審計報告公開化形成制度，每年都做，希望人們習(xí)慣政府的公開化行政，“讓陽光政策去消除滋生腐敗的黑暗角落”。而要達到這個目標，顯然不是李金華所能決定的。畢竟，和昨天被曝光的許多中央部門一樣，審計署只是國務(wù)院的一個部級單位。

不要把一切都交給審計，審計之后的問責(zé)是問題所在。