地方政府發(fā)債政策進(jìn)入制訂軌道

此前亦有專家試圖推動利用《預(yù)算法》第28條的“例外條款”進(jìn)行地方發(fā)債的試點(diǎn)。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第28條明文規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”如果國務(wù)院制訂并且頒布《發(fā)債條例》，就可以在不違反《預(yù)算法》的前提下，實(shí)現(xiàn)地方發(fā)債權(quán)的“出生證”問題。

現(xiàn)在發(fā)行股票、企業(yè)債、金融債的開放程度越來越高，就剩一個(gè)市政債券還處于封閉狀態(tài)。專家認(rèn)為地方政府發(fā)債最大的可能是在本屆政府的后期（制定措施），下屆政府任內(nèi)實(shí)行。

地方發(fā)債大勢所趨

容許地方發(fā)債和開征特殊地方稅種正在逐漸成為社會共識。從總體上看，發(fā)債權(quán)、稅收立法權(quán)高度集中于中央，由此帶來的調(diào)控缺乏靈活性、管理體制僵化、經(jīng)濟(jì)效率低下等諸多問題，在很大程度上制約了政府職能作用的發(fā)揮，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越不相適應(yīng)。改革高度集中的發(fā)債權(quán)、稅收立法權(quán)劃分體制勢在必行。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，適度下放發(fā)債權(quán)和稅收立法權(quán)，確立地方發(fā)債權(quán)、地方稅收立法權(quán)十分必要。地方債將是中國經(jīng)濟(jì)的最大發(fā)動機(jī)。由于目前中國經(jīng)濟(jì)仍然是投資拉動型，全國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，每年高達(dá)大約5000億元。很多專家都曾認(rèn)為，發(fā)行市政債券是解決中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口的可行辦法。因此地方債一旦出臺，第一年將為中國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)3000億元人民幣的GDP。20年內(nèi)，將為中國GDP做出8萬億元人民幣的貢獻(xiàn)，對于拉動地方經(jīng)濟(jì)增長、解決地方就業(yè)的作用不可估量。

《預(yù)算法》亟待修改

新中國成立以來，中國一直沒有發(fā)行過市政債券。在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政部擔(dān)心地方政府發(fā)債，最后責(zé)任還是要推到中央政府身上。所以在上世紀(jì)80年代末90年代初，財(cái)政部確定不允許地方政府發(fā)債融資。

但是，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外”這一條款，卻給人們留下了巨大的想象空間。近年來，各大城市都在加快城市化進(jìn)程，日新月異的城市建設(shè)需要大筆資金。而我們的金融體系仍以信貸融資為主，財(cái)政、證券融資規(guī)模小，尚未形成以市場化機(jī)制為主、三種融資方式協(xié)調(diào)高效發(fā)展的局面。

或許正因如此，近年來要求修改《預(yù)算法》第28條的呼聲越來越高。而目前，中國發(fā)行市政債券的時(shí)機(jī)正在逐漸成熟。這主要表現(xiàn)為，由于中央和地方采取分稅制體制，中央地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)有了合理劃分，地方政府現(xiàn)在的財(cái)政實(shí)力大大加強(qiáng)，很多城市的財(cái)力要比上一個(gè)10年提高幾倍，甚至十幾倍。與此同時(shí)，自己對自己融資負(fù)責(zé)的誠信觀念也在不斷建立。就現(xiàn)實(shí)看，發(fā)行地方債已沒有法律障礙。真正要做的是防止地方政府因發(fā)債沖動而一哄而上；選地區(qū)、選類型、選行業(yè)等，都可作為試點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。而在地區(qū)的選擇上，不能先拿相對落后的中西部地區(qū)做試點(diǎn)，因?yàn)橐紤]還債能力。但同是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還要看各自短期內(nèi)資金的需求。如北京市，因?yàn)?008年奧運(yùn)會的要求，要在3～5年的短時(shí)間內(nèi)完成大規(guī)模的城市建設(shè)，城市建設(shè)所需資金不能依靠傳統(tǒng)的方式，即從每年的財(cái)政收入中開支。

變相地方債早已“隱性”存在

在實(shí)踐中，地方政府以各種形式變相發(fā)行公債的現(xiàn)象并不少見。盡管目前國家不允許發(fā)行地方債，但某些地區(qū)早就有了變相的地方債。上海的磁懸浮項(xiàng)目和某些城市的地鐵、路橋項(xiàng)目等，從性質(zhì)上講，屬于地方債。有的地方政府繞開政策限制，成立一個(gè)國有公司，再以公司的名義進(jìn)行融資。發(fā)行者不是地方政府，但公司一旦發(fā)生債務(wù)危機(jī)，一定是政府承擔(dān)支付責(zé)任。盡管中國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上，中國各級地方政府為滿足地方財(cái)力需要，運(yùn)用變通手段，以開征各種基金、增加收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移土地出讓金、高成本融資、拖欠民工工資等各種方式舉債。據(jù)統(tǒng)計(jì)，整個(gè)地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上，而且絕大多數(shù)都屬于隱性債務(wù)。而目前這種中央政府發(fā)國債交給地方政府使用的方式可能不是最佳的安排。實(shí)際上地方政府舉債欠賬的形式多種多樣，這個(gè)圍墻早已經(jīng)倒塌。

地方債制度設(shè)計(jì)架構(gòu)設(shè)想

現(xiàn)階段我國推出地方債，其內(nèi)在依據(jù)是地方政府行使其職能的需要，體制依據(jù)是中央政府和地方政府的“分稅制”，環(huán)境依據(jù)則是現(xiàn)行我國金融市場已經(jīng)有了一定程度的發(fā)展。從地方債的發(fā)展策略上來說，發(fā)行規(guī)模應(yīng)由地方政府制定，中央政府協(xié)調(diào)，權(quán)力機(jī)構(gòu)審批；發(fā)行方式應(yīng)選擇適當(dāng)多樣化；發(fā)行利率應(yīng)與市場接軌；發(fā)行期限要更多地考慮地方政府用資需要。如果推出地方債的政策得到肯定，接下去的問題就是相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，其中，發(fā)行制度是首先要考慮的。這主要涉及發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、發(fā)行利率和期限、發(fā)行對象等方面。

首先，發(fā)行規(guī)模應(yīng)由地方政府制定，中央政府協(xié)調(diào)，權(quán)力機(jī)構(gòu)審批。在這一過程中，地方債發(fā)行規(guī)模的制定權(quán)應(yīng)該明確規(guī)定屬于地方政府。地方政府對于每一時(shí)期需要其承擔(dān)的支出最為清晰，對于每一時(shí)期能夠得到的地方財(cái)政收入也有最精確的估計(jì)，從而，它制定的地方債發(fā)行規(guī)模也能夠比較合理。中央政府與地方政府相比，對國家全局性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)有更直接的責(zé)任，它需要對每一時(shí)期政府借債總量作出合理規(guī)劃。因此，一旦各地方政府的舉債與國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)發(fā)生矛盾時(shí)，就需要中央政府進(jìn)行協(xié)調(diào)。還要明確權(quán)力機(jī)構(gòu)對于地方債發(fā)行規(guī)模具有審批權(quán)。地方人民代表大會要對地方債實(shí)施有效的監(jiān)督和管理。

其次，發(fā)行方式應(yīng)選擇適當(dāng)多樣化。對于地方債的發(fā)行，在方式上是可以多種多樣的。地方債的品種不應(yīng)單一，各地方可以根據(jù)自己的實(shí)際需要，發(fā)行不同的地方債，從而發(fā)行方式可能不一樣。

再次，發(fā)行利率應(yīng)與市場接軌，發(fā)行期限要更多地考慮地方政府用資需要。在我國目前情況下，基準(zhǔn)利率并非市場化，但市場機(jī)制決定的利率還是存在的。地方債發(fā)行利率的參照系統(tǒng)應(yīng)該就是債券二級市場收益率和銀行存款利率。理想的目標(biāo)都是要使地方債的利率與市場利率一致。對于地方債的期限選擇，應(yīng)該全面地考慮很多因素。比如，地方政府使用債務(wù)資金所需要的時(shí)間、投資者對于債券期限的偏好、降低舉債者債務(wù)負(fù)擔(dān)所要求的債券期限結(jié)構(gòu)等等。

最后，發(fā)行對象應(yīng)該廣泛，發(fā)行區(qū)域可以適當(dāng)擴(kuò)展。地方債的發(fā)行對象也應(yīng)該盡可能廣泛。盡管地方債的數(shù)量不如國債多，但建立一個(gè)龐大的投資者群體會有許多益處。

從地方債運(yùn)作過程考察，發(fā)行是第一步，隨后的環(huán)節(jié)便是流通、償還和使用。在這些環(huán)節(jié)上，還應(yīng)該建立一個(gè)集中性債券交易市場，并在全國輻射出分散的柜臺市場。以地方財(cái)政收入和投資項(xiàng)目收入為償還地方債的后盾，明確地方政府的償還責(zé)任。并且地方債收入的使用要強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)性，建立有效的監(jiān)督體系。