調(diào)整安全生產(chǎn)監(jiān)管思路乃大勢(shì)所趨

事件二：針對(duì)國(guó)有大礦瓦斯事故接連不斷，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局啟動(dòng)了近年來(lái)規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、參與人數(shù)最多的全國(guó)煤礦安全大檢查。2月23日21個(gè)共計(jì)105人的煤礦安全檢查組，分赴全國(guó)45戶國(guó)有重點(diǎn)煤礦進(jìn)行安全檢查。原本計(jì)劃的檢查時(shí)間共16天。

事件三：國(guó)務(wù)院總理溫家寶2月23日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府和煤炭企業(yè)要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，痛下決心，標(biāo)本兼治，堅(jiān)決防范煤礦重特大事故的發(fā)生。國(guó)務(wù)院同時(shí)決定，把國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，同時(shí)專設(shè)由總局管理的國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，提高監(jiān)察的權(quán)威性，強(qiáng)化煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法。

事件四：2月25日，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏向十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議報(bào)告突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作和安全生產(chǎn)情況時(shí)說(shuō)，國(guó)務(wù)院已決定采取更加有力的措施，堅(jiān)決遏制煤礦重特大事故多發(fā)的勢(shì)頭。

事件五：2月28日，國(guó)務(wù)院公布任免國(guó)家工作人員名單。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)原副主任李毅中出任國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(下稱“國(guó)家安監(jiān)總局”)局長(zhǎng)，王顯政、王德學(xué)、孫華山、梁嘉琨為國(guó)家安監(jiān)總局副局長(zhǎng)；趙鐵錘為國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局局長(zhǎng)，付建華、王樹鶴為國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局副局長(zhǎng)。免去李毅中的國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任職務(wù)。

盡管上述五個(gè)事件發(fā)生的時(shí)間不同、地點(diǎn)不同，但是如果將五個(gè)事件聯(lián)系起來(lái)總體思考的話，就不難看出，此次中國(guó)安全監(jiān)管體系已經(jīng)到了必須進(jìn)行改革的危險(xiǎn)地步。

筆者認(rèn)為，從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整個(gè)軌跡來(lái)看，從春節(jié)到“兩會(huì)”結(jié)束的這一段時(shí)間是最為敏感的時(shí)期，所以春節(jié)之前召開(kāi)的全國(guó)安全生產(chǎn)工作會(huì)議提出，要確保春節(jié)和“兩會(huì)”各地不發(fā)生大的安全生產(chǎn)事故，可就在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，遼寧孫家灣煤礦死亡214人的特大瓦斯爆炸事故發(fā)生了。

此外，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2004年全國(guó)一次死亡30人以上特別重大事故14起，死亡860人。從中不難看出，單單一個(gè)孫家灣礦難的死亡人數(shù)就已經(jīng)占到了去年全年的特別重大事故總?cè)藬?shù)的近1/4，孫家灣礦難給中國(guó)的安全生產(chǎn)監(jiān)督體系敲響了警鐘。

自去年10月以來(lái)，鄭煤集團(tuán)、銅川煤礦和阜新煤礦三家大型國(guó)有煤炭企業(yè)相繼發(fā)生大型礦難，分別死亡148人、166人、213人。尤其是10天前發(fā)生的阜新礦難，213人的死亡人數(shù)創(chuàng)建國(guó)40多年來(lái)最高紀(jì)錄。死亡人數(shù)一次又一次突破紀(jì)錄，呈現(xiàn)出的“大礦大難”趨勢(shì)已經(jīng)相當(dāng)明顯，鮮血警報(bào)使國(guó)務(wù)院痛下決心，中國(guó)安全生產(chǎn)體系的巨大變革就此開(kāi)始。

在此次巨變中，有三個(gè)核心組成部分：首先是“升格”即國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升級(jí)為正部級(jí)的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局；其次是“問(wèn)責(zé)”即迅速追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任；最后就是“人事調(diào)動(dòng)”，即國(guó)資委書記李毅中調(diào)入國(guó)家安監(jiān)總局，主持全局工作。

“升格事件”提升安全監(jiān)管地位

國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的“升格事件”已經(jīng)進(jìn)行了很長(zhǎng)時(shí)間的努力，但時(shí)至今日才得以實(shí)現(xiàn)，其中不僅反映了當(dāng)前全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)的緊迫性，而且還反映了中央對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管思路的調(diào)整。

據(jù)了解，接連三次歷史罕見(jiàn)的礦難給國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局帶來(lái)了很大壓力。甚至有專家認(rèn)為，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”，眉毛胡子一把抓，結(jié)果什么事情都沒(méi)管好。

筆者認(rèn)為，事實(shí)上，作為安全生產(chǎn)的監(jiān)管者，安監(jiān)局也有自己的苦水。這正是目前讓人詬病的安全監(jiān)管體制：安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)行的是屬地化管理。這在一定程度上削弱了監(jiān)察執(zhí)法的力度。這種管理體制使地方政府與地方安監(jiān)局形成上下級(jí)關(guān)系，也就造就了雙方是一個(gè)利益共同體的尷尬局面。在這種關(guān)系下，當(dāng)生產(chǎn)與安全發(fā)生利益沖突時(shí)，安全只能讓位于經(jīng)濟(jì)效益。所謂的執(zhí)行力也就無(wú)從談起。因?yàn)檫@三年來(lái)，地方政府和礦主，甚至還有地方安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，串通一氣隱瞞煤礦事故比過(guò)去嚴(yán)重得多?？上攵谶@種行政因素的干擾下，安全生產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)際效用不會(huì)達(dá)到應(yīng)有的水平。

因此只有提高安全監(jiān)管系統(tǒng)的整體地位，使這個(gè)部門的力量足夠大到不受干擾和影響，才能真正發(fā)揮其監(jiān)管的職能。而國(guó)務(wù)院此次決定將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局“升格”就包含這方面的戰(zhàn)略意圖——不準(zhǔn)對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管造成干擾和影響。這是國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管體系得到的最大的提升，從“局”到“總局”盡管只是一字之差，但是其中蘊(yùn)含的中央的意圖不言自明，國(guó)家安全監(jiān)管體系就是一道屏障，而且這個(gè)屏障是以國(guó)務(wù)院這一重要國(guó)家機(jī)關(guān)為依托的。

問(wèn)責(zé)制度變革更加明顯

一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，中國(guó)的煤炭產(chǎn)量只占全球的35%，但死亡率卻占全球煤礦的80%。去年，平均每一個(gè)半小時(shí)，就有一名礦工殉職。高昂代價(jià)的能源支撐經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，這與當(dāng)今中央領(lǐng)導(dǎo)人“以人為本”的思想背道而馳。

　　自從安全生產(chǎn)責(zé)任制出臺(tái)以來(lái)，歷次礦難都執(zhí)行了問(wèn)責(zé)制。但現(xiàn)實(shí)情況是，問(wèn)責(zé)制度在實(shí)際操作中大打折扣，流于形式。

　　在大平礦難發(fā)生前的2003年11月，鄭州煤礦安全監(jiān)察辦事處在對(duì)鄭煤集團(tuán)開(kāi)展安全執(zhí)法監(jiān)察時(shí)，就查出諸多事故隱患，并下達(dá)了多份現(xiàn)場(chǎng)處理決定書，但卻停留在“說(shuō)在嘴上，寫到紙上”就打住了。2004年4月11日，鄭煤集團(tuán)超化礦發(fā)生透水事故，12名礦工被困井109個(gè)小時(shí)后獲救。這一險(xiǎn)情沒(méi)有引起鄭煤集團(tuán)的高度重視，也沒(méi)有追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，反而成為救援英雄的典型事跡而大肆宣揚(yáng)。而在更多的事故處理中，責(zé)任人的處分僅僅是工作調(diào)動(dòng)的一種“游戲”。這種“游戲”的存在，如何能讓官員們產(chǎn)生“烏紗帽危機(jī)”的意識(shí)？

但是從國(guó)務(wù)院此次事故之后所采取的行動(dòng)來(lái)看，這種“游戲”的規(guī)則已經(jīng)發(fā)生完全的轉(zhuǎn)變。

國(guó)務(wù)院23日的常務(wù)會(huì)議對(duì)孫家灣煤礦特別重大瓦斯爆炸事故作出了初步處罰決定。其中就包括遼寧省主管工業(yè)和安全生產(chǎn)工作的副省長(zhǎng)劉國(guó)強(qiáng)停職檢查，責(zé)成遼寧省政府對(duì)阜新礦業(yè)集團(tuán)公司和孫家灣煤礦負(fù)責(zé)人采取組織措施，待事故原因和責(zé)任查明后再作進(jìn)一步處理。派出由監(jiān)察部部長(zhǎng)李至倫為組長(zhǎng)的國(guó)務(wù)院事故責(zé)任處理小組，對(duì)這起事故進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任。

　　有專家表示表示，這起事故問(wèn)責(zé)更快，國(guó)務(wù)院派出由監(jiān)察部部長(zhǎng)李至倫擔(dān)任組長(zhǎng)的事故責(zé)任處理小組近年罕見(jiàn)。而媒體在評(píng)論此次礦難問(wèn)責(zé)的速度時(shí)也如是說(shuō)：大平礦難是在查清原委之后才做出處分副省長(zhǎng)決定的，而孫家灣礦難卻在發(fā)生9天后就迅速實(shí)施。大平礦難問(wèn)責(zé)副省長(zhǎng)只是事后，即查清來(lái)龍去脈后才“問(wèn)到實(shí)處”，正式給予行政警告處分；而在阜新礦難事件中，副省長(zhǎng)卻是在監(jiān)察部長(zhǎng)正式接手調(diào)查礦難前夕就宣布“停職檢查”。從實(shí)施追究的時(shí)間上面就能看出，“問(wèn)責(zé)”已經(jīng)被放在了一個(gè)更加醒目的位置。

人事變動(dòng)蘊(yùn)藏深層次戰(zhàn)略意義

此次國(guó)家安監(jiān)總局的人事變動(dòng)并不多，過(guò)去國(guó)家安監(jiān)局的主要領(lǐng)導(dǎo)人例如王顯政、王德學(xué)、孫華山等都繼續(xù)留在國(guó)家安監(jiān)總局內(nèi)，但是最核心的人物發(fā)生了變化，由王顯政換成了李毅中。

李毅中1966年7月北京石油學(xué)院煉油工程專業(yè)畢業(yè)，教授級(jí)高級(jí)工程師。1998年4月起任中國(guó)石油化工集團(tuán)公司總經(jīng)理、黨組書記，2000年2月任中國(guó)石化股份有限公司董事長(zhǎng)。在出任國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)之前，他擔(dān)任國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委書記、副主任。

在人們的印象中，李毅中為人比較溫和，做事非常細(xì)致，幾乎達(dá)到事無(wú)巨細(xì)、事必躬親的地步。

剛剛出任國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)的李毅中表示，當(dāng)前一定要做好安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，并對(duì)安全生產(chǎn)的具體工作提出要求。要繼續(xù)執(zhí)行當(dāng)前和今年的安全監(jiān)管工作部署，特別是幾起重大煤礦安全事故發(fā)生后，安監(jiān)局制定的措施要逐條落實(shí)，確保工作的連續(xù)穩(wěn)定，堅(jiān)決遏制重特大事故發(fā)生；強(qiáng)化“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全生產(chǎn)格局，落實(shí)地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，督促煤礦企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，督促落實(shí)煤礦安全生產(chǎn)投入和技術(shù)改造，督促、組織和配合有關(guān)部門加快落實(shí)瓦斯治理的七項(xiàng)措施，搞好煤礦安全檢查。

從負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理的崗位轉(zhuǎn)換到負(fù)責(zé)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管崗位，李毅中的這種調(diào)動(dòng)有些不正常，因?yàn)閺恼w上看這兩者并無(wú)多少相似的地方，而且從整個(gè)環(huán)境來(lái)看，國(guó)資委與國(guó)家安監(jiān)總局相比具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

但筆者認(rèn)為，這其中有一個(gè)細(xì)微之處很重要，而且經(jīng)常容易被人忽視，這就是國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督的主要對(duì)象包括國(guó)有大型企業(yè)，而國(guó)資委監(jiān)管的企業(yè)也以國(guó)有大型企業(yè)為主。兩者這種看似微妙的巧合，實(shí)際上也是體現(xiàn)了中央對(duì)安全監(jiān)管思路的調(diào)整。