從煤炭問(wèn)題看能源政策新思維

2004年中國(guó)正在經(jīng)歷全國(guó)性的“電荒”，無(wú)論是在電力消費(fèi)需要最大的長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲地區(qū)還是在電力供應(yīng)基地的內(nèi)地省份?！跋揠姟焙汀袄l”成了04年夏天見諸于媒體和政府文件當(dāng)中最常用的字眼。而由于目前中國(guó)主要由煤炭火力發(fā)電，所有的問(wèn)題又都演變成了“煤荒”。于是，我們的老百姓不禁在問(wèn)：我們的煤炭供應(yīng)和電力供應(yīng)怎么了，為什么滿足不了現(xiàn)在的需求？而國(guó)外媒體和研究機(jī)構(gòu)也在思考：中國(guó)怎么會(huì)突然陷入如此緊張的煤炭供應(yīng)之中？而我們要觀察的是中國(guó)目前的“電荒”和“煤荒”所暴露出來(lái)的政府在能源政策方面應(yīng)該改進(jìn)的方向……

問(wèn)題一：煤、電市場(chǎng)化半步走的后果

由于中國(guó)目前60%的煤炭生產(chǎn)是用來(lái)發(fā)電，所以煤炭市場(chǎng)化發(fā)展和趨勢(shì)是由電煤來(lái)決定的。同國(guó)內(nèi)其他的重點(diǎn)行業(yè)的改革一樣，煤炭行業(yè)的改革經(jīng)歷了許多曲折。煤炭由計(jì)劃走向市場(chǎng)用了十多的時(shí)間，業(yè)內(nèi)一般分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1993年以前，原來(lái)的煤炭工業(yè)部和國(guó)家物價(jià)局對(duì)煤炭?jī)r(jià)格實(shí)行的是政府定價(jià)；第二個(gè)階段是從1993年起，逐步放開了煤炭市場(chǎng)價(jià)格，不過(guò)政府對(duì)于煤炭的主要用戶——電力行業(yè)計(jì)劃內(nèi)用煤實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，由國(guó)家計(jì)委確定指導(dǎo)價(jià)，之后由企業(yè)協(xié)商，政府出面協(xié)調(diào)。而在計(jì)劃外電煤以及其他行業(yè)用煤的煤炭?jī)r(jià)格實(shí)行市場(chǎng)價(jià)；第三個(gè)階段是從2002年到至今，原則上放開了電煤指導(dǎo)價(jià)格，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。但由于煤炭與電力行業(yè)的特殊性，及各自改革的所經(jīng)歷的過(guò)程不同，在每年召開的煤炭訂貨會(huì)上，電力行業(yè)與煤炭行業(yè)在電煤價(jià)格方面總是會(huì)“打架”，這樣造成電煤價(jià)格的最終制定實(shí)際上還得靠政府出面協(xié)調(diào)解決。
所謂“煤電一家”，在中國(guó)談煤炭市場(chǎng)化問(wèn)題，總是繞不開電力系統(tǒng)的改革。從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來(lái)講，煤炭這種原材料最終大部分還是通過(guò)電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為電能來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值的。因此從一定意義上來(lái)講，電力系統(tǒng)的改革決定著煤炭市場(chǎng)化的進(jìn)度。而電力系統(tǒng)在近幾年的改革當(dāng)中也是風(fēng)雨不斷，從成立五大發(fā)電集團(tuán)、兩大電網(wǎng)公司和國(guó)家電監(jiān)會(huì)的成立，再到“廠網(wǎng)分離”、“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，電力改革的步伐是越來(lái)越快，但是到了改革的終端??電價(jià)市場(chǎng)化的時(shí)候就變的復(fù)雜起來(lái)。實(shí)際上，大多數(shù)人認(rèn)為電力供應(yīng)與自來(lái)水供應(yīng)、固定電話服務(wù)一樣屬于基本的公共服務(wù)內(nèi)容，因此價(jià)格應(yīng)該要由國(guó)家嚴(yán)格控制，如果市場(chǎng)決定電價(jià)，一定會(huì)引起居民負(fù)擔(dān)過(guò)重，并導(dǎo)致諸多社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生。正是因此許多原因讓電力價(jià)格一直沒(méi)有與市場(chǎng)真正接軌過(guò)，從來(lái)都是國(guó)家指導(dǎo)價(jià)，而國(guó)家所定的價(jià)格也都是在各方“可以接受”的范圍內(nèi)，而且很多根據(jù)市場(chǎng)變化來(lái)調(diào)整。不過(guò)這些“可以接受”的價(jià)格卻未必是煤炭企業(yè)愿意看到的，由于終端產(chǎn)品的價(jià)格過(guò)死，導(dǎo)致電煤在定價(jià)的時(shí)候出現(xiàn)各種矛盾。而且由于終端產(chǎn)品的價(jià)格不隨著市場(chǎng)變化，因此在煤炭供應(yīng)緊張、市場(chǎng)煤炭?jī)r(jià)格上漲的時(shí)候，電力價(jià)格沒(méi)有反應(yīng)。這樣畸形的情況下成長(zhǎng)起來(lái)的煤炭市場(chǎng)當(dāng)然是問(wèn)題多多。
當(dāng)然，中央有關(guān)方面并不是沒(méi)有看到目前煤、電行業(yè)的問(wèn)題，也不是沒(méi)有進(jìn)行過(guò)改革。從1993－2001年，國(guó)家計(jì)委就曾經(jīng)嘗試在對(duì)電煤價(jià)格實(shí)行指導(dǎo)價(jià)的同時(shí)，對(duì)電價(jià)實(shí)行“順價(jià)”政策。即國(guó)家確定一個(gè)煤炭指導(dǎo)價(jià)，由企業(yè)執(zhí)行，在煤炭?jī)r(jià)格上漲的情況下，電力價(jià)格相應(yīng)提高，使電力企業(yè)消化因煤價(jià)提高而增加的成本。從計(jì)委的初衷來(lái)看，原本是想建立一種煤炭、電力價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但實(shí)際操作中大為走樣。例如從1997年以來(lái)，計(jì)劃內(nèi)電煤的售價(jià)也曾經(jīng)從152元/噸，跌到過(guò)149元/噸。按照設(shè)計(jì)的初衷，電價(jià)應(yīng)該下調(diào)。然而，在這7年中，全國(guó)各地的電價(jià)（包括工業(yè)和城市居民用電）都已不同程度增加。這種對(duì)電價(jià)實(shí)行的“聯(lián)動(dòng)”政策最終不了了之。分析員注意到，國(guó)家發(fā)改委最近又重新啟動(dòng)了電煤價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策，而且引入了利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)電力企業(yè)與煤炭企業(yè)聯(lián)營(yíng)。不過(guò)，需要指出的是，這些政策在執(zhí)行當(dāng)中肯定會(huì)碰到各種各樣的困難與問(wèn)題，例如不同區(qū)域、不同企業(yè)之間的差異、煤電合營(yíng)中電煤價(jià)格比價(jià)的尺度，以及煤電合營(yíng)企業(yè)的成本監(jiān)審和利潤(rùn)分?jǐn)偟葐?wèn)題。因此，需要花大力氣和決心來(lái)解決。

問(wèn)題二：煤炭“間接成本”過(guò)高

國(guó)內(nèi)煤炭市場(chǎng)有著一個(gè)與醫(yī)藥市場(chǎng)相似的現(xiàn)象：一方面電力部門說(shuō)煤炭的價(jià)格太高，難為承受，另外一方面煤炭生產(chǎn)企業(yè)又說(shuō)價(jià)格已經(jīng)非常低，而且確實(shí)煤炭企業(yè)的坑口價(jià)格與煤到電廠的價(jià)格相差甚遠(yuǎn)。這就是流通環(huán)節(jié)出了問(wèn)題。因?yàn)榱魍ōh(huán)節(jié)不同，煤炭在流通環(huán)節(jié)會(huì)形成多種價(jià)格，例如：坑口價(jià)格、鐵路裝車價(jià)格、港口平倉(cāng)價(jià)格、到岸價(jià)格等。煤炭?jī)r(jià)格的構(gòu)成主要包括成本、費(fèi)、稅、利幾個(gè)部分。而其中煤炭的出礦價(jià)（坑口價(jià)）僅占煤炭市場(chǎng)交易價(jià)格的15％左右。
目前國(guó)內(nèi)的煤炭運(yùn)輸主要有三種方式：海運(yùn)、鐵路和公司運(yùn)輸。這三種運(yùn)輸方式互相攙雜對(duì)于煤炭?jī)r(jià)格的影響不可小視。而近年海上運(yùn)輸費(fèi)用在煤炭市場(chǎng)交易價(jià)格成本構(gòu)成中的比例也在上升，有的高達(dá)26％。目前由于國(guó)內(nèi)煤炭供應(yīng)的極度缺乏，導(dǎo)致煤炭海運(yùn)價(jià)格上漲過(guò)快人，這直接引發(fā)的煤炭?jī)r(jià)格的上漲。作為傳統(tǒng)煤炭運(yùn)輸?shù)闹髁χ?，鐵路系統(tǒng)由于一直以來(lái)建設(shè)速度總是跟不出經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，導(dǎo)致全國(guó)鐵路運(yùn)力一直緊張。因此在煤炭產(chǎn)地，往往是因?yàn)闆](méi)有車皮而導(dǎo)致缺煤，為了搞到足夠的車皮，各種手段都得使用出來(lái)。最終這些費(fèi)用都得加在煤的價(jià)格的上。今年6月20日開始的全國(guó)范圍內(nèi)的治超行動(dòng)已經(jīng)給煤炭市場(chǎng)雪上加霜了，原來(lái)公路運(yùn)輸每車可以運(yùn)煤100～120噸，運(yùn)輸成本可以分?jǐn)偟簦卫沓d之后，公路運(yùn)輸成本會(huì)大大增加，使煤炭的銷售成本大幅攀升，市場(chǎng)需求將會(huì)受到抑制。
非煤價(jià)格在整個(gè)煤炭?jī)r(jià)格中所占的比重高達(dá)八成左右。非煤因素包括資源使用稅、資源使用費(fèi)、鐵路運(yùn)輸費(fèi)、鐵路運(yùn)輸基金、點(diǎn)裝費(fèi)等眾多因素。專家分析指出，目前煤炭市場(chǎng)交易價(jià)格的構(gòu)成有三點(diǎn)值得商榷：一是稅基的計(jì)算，以坑口費(fèi)加上流通環(huán)節(jié)的各種價(jià)格作為稅基，這種做法，無(wú)疑加重了稅賦；二是沒(méi)有退稅機(jī)制，煤炭行業(yè)要交納的稅收比工業(yè)企業(yè)的平均稅收水平高出六個(gè)百分點(diǎn)；三是重復(fù)征用，既交稅又繳費(fèi)，煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，而且也在無(wú)形中造成了煤炭市場(chǎng)交易價(jià)格的居高不下。其次是流通環(huán)節(jié)，除了基于供求雙方不平等狀況下的鐵路運(yùn)輸費(fèi)用外，國(guó)家規(guī)定的鐵路運(yùn)輸基金和鐵道部門內(nèi)部約定俗成的點(diǎn)裝費(fèi)等等，都是造成煤炭市場(chǎng)交易價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于煤炭出礦價(jià)的重要原因。另外各地還會(huì)收取諸如管理費(fèi)、調(diào)節(jié)費(fèi)、環(huán)境保護(hù)費(fèi)、治安費(fèi)、保全費(fèi)等名目繁多的費(fèi)用，也進(jìn)一步增加了煤炭市場(chǎng)交易價(jià)格的成本。

啟示：我們需要能源政策的新思維

看得出來(lái)，目前包括煤炭、電力、石油在內(nèi)的能源問(wèn)題的根源非常復(fù)雜，也是長(zhǎng)期積累的結(jié)果。而且可以預(yù)見的是，如果這些問(wèn)題不妥善加以解決，若干年后我們還不得不面對(duì)也許比今天更加嚴(yán)重的能源問(wèn)題。因此，面對(duì)今天的情況，我們不得不跳出以前固有的處理能源問(wèn)題的思考方式，探索能源政策的新思維來(lái)應(yīng)對(duì)。
政府有權(quán)力來(lái)限制市場(chǎng)對(duì)于能源的消費(fèi)嗎？答案是肯定的，尤其是在中國(guó)這樣的人口規(guī)模及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況之下?？墒钦峭ㄟ^(guò)什么樣的力量來(lái)控制來(lái)合理安排能源消費(fèi)呢？是動(dòng)用行政手段這個(gè)有形之手，還是利用市場(chǎng)規(guī)律這個(gè)無(wú)形之手？目前看來(lái)，純粹的行政手段和純粹的市場(chǎng)手段都難以解決這么復(fù)雜的問(wèn)題。我們認(rèn)為市場(chǎng)行為應(yīng)該在解決國(guó)內(nèi)能源問(wèn)題當(dāng)中占9成的作用，而另外1成的政府行為應(yīng)該是在出現(xiàn)重大問(wèn)題的時(shí)候才出現(xiàn)，或者，直接用于國(guó)際市場(chǎng)的能源爭(zhēng)奪。

文/亞博聯(lián)合咨詢  深圳經(jīng)濟(jì)觀察員   尹　路