西部將水權(quán)制度作為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)核心的思路非常對(duì)頭

　　目前，全球已開始出現(xiàn)比較嚴(yán)重的淡水資源危機(jī)，如不采取更為得力的措施，到2025年世界上將有近1／3的人口無法獲得安全的飲用水，1／3以上的人面臨水資源危機(jī)。同樣，中國(guó)的節(jié)水問題也為世人所關(guān)注，國(guó)家已將其作為可持續(xù)發(fā)展的重要因素，從我國(guó)21世紀(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略來看，建立長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略性的和全局性的國(guó)家節(jié)水制度是當(dāng)務(wù)之急，國(guó)家也在不斷的探索。日前，在中國(guó)西部地區(qū)開展的以水權(quán)制度建設(shè)為核心的用水制度改革就為我們提供了很好的思路……

 西部的節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)標(biāo)志水資源配置向市場(chǎng)化邁實(shí)質(zhì)步伐

近日，在我國(guó)甘肅張掖市實(shí)施的以建立水權(quán)制度為核心的節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)，是中國(guó)首次通過明晰水權(quán)、有效配置水資源，促進(jìn)節(jié)水的嘗試。水權(quán)制的建立讓張掖農(nóng)民有了經(jīng)營(yíng)水資源的權(quán)利，促進(jìn)他們積極通過結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施，將節(jié)余的水資源進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。通過水權(quán)交易，使平時(shí)用水節(jié)省的村民和用水量大的居民之間擁有了自主的轉(zhuǎn)讓權(quán)和受讓權(quán)，改變了過去農(nóng)村居民要想多用水就得去搶水、偷水的不良現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)用水的總量平衡。而早在2001年春，我國(guó)第一筆水權(quán)交易在浙江省簽約成交，義烏市出資2億元向毗鄰的東陽市買下了每年約5000萬立方米水資源的永久使用權(quán)，標(biāo)志著我國(guó)的水資源配置制度改革，已經(jīng)在實(shí)踐中朝著市場(chǎng)化的方向邁開了實(shí)質(zhì)性的一步。

    節(jié)約水資源是合理利用水資源的核心

水資源的可持續(xù)利用和水環(huán)境的有效治理是關(guān)系到我國(guó)在新世紀(jì)能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境良性循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

一方面，為了優(yōu)化配置水資源，節(jié)約使用水資源，就必須提高水資源和水環(huán)境的承載能力，包括大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)城市工業(yè)、生活用水的管理，大力推行清潔生產(chǎn)、污水處理和污水資源化，千方百計(jì)提高水的利用效率；必須進(jìn)一步改革水價(jià)體系，根據(jù)不同來地區(qū)、用水量、水質(zhì)和行業(yè)差別，制定隨行就市的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和政策，通過調(diào)整水價(jià)調(diào)節(jié)供需關(guān)系，調(diào)動(dòng)全社會(huì)節(jié)水的積極性。

從另一個(gè)方面來說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得水資源的獲取賦予其一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而節(jié)水是水利經(jīng)濟(jì)的高效益所在，因此隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面實(shí)施，決定了節(jié)水的必要性。

節(jié)水是使區(qū)域水資源的潛力得以充分發(fā)揮的必要基礎(chǔ)；通過節(jié)水控制可以控制某些地區(qū)需水量盲目增長(zhǎng)的有效途徑。

節(jié)水有利于生態(tài)環(huán)境的維持，在灌溉區(qū)可避免浪費(fèi)用水引起的沼澤化、土壤鹽漬化與農(nóng)藥化肥引起的面源污染等不良生態(tài)環(huán)境問題；在城市用水地區(qū)減少?gòu)U棄水的二次污染，減少污水處理費(fèi)用，可充分發(fā)揮水利工程的正效應(yīng)，減少負(fù)效應(yīng)，并可望協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，有助于可持續(xù)發(fā)展。

實(shí)行節(jié)水有利于用戶參與水資源管理，可以增進(jìn)管理人員與用戶的關(guān)系，并能使水資源管理與用戶的利益掛鉤，提高用水者愛護(hù)水資源的責(zé)任心，相應(yīng)減少國(guó)家在水資源管理方面的負(fù)擔(dān)。

    當(dāng)前國(guó)內(nèi)節(jié)水工作中存在的問題

水資源作為一種自然資源應(yīng)該是有價(jià)的，過去水資源可以無償使用，這個(gè)觀念必須轉(zhuǎn)變。水資源是我國(guó)的稀缺資源，越往后水資源問題越嚴(yán)重。目前，我國(guó)節(jié)水工作仍存在以下這些問題：節(jié)水管理體制不夠集中有力；我國(guó)部分居民或者企業(yè)對(duì)節(jié)水理論缺乏深刻的理解，缺乏這方面意識(shí)；我國(guó)全系統(tǒng)節(jié)水規(guī)劃應(yīng)該更加長(zhǎng)遠(yuǎn)；有待持續(xù)的把節(jié)水工作作為重點(diǎn)；關(guān)于節(jié)水方面的法律監(jiān)督機(jī)制不夠健全；節(jié)水市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制不夠完善；用水單位缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)；需要進(jìn)一步開發(fā)節(jié)水科技；國(guó)家還應(yīng)進(jìn)一步加大節(jié)水方面的投入；節(jié)水宣傳不夠科學(xué)。這些都阻礙了節(jié)水工作的進(jìn)展。目前，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)節(jié)水高度重視。“節(jié)水”已經(jīng)開始深入人心，老幼皆知，但在社會(huì)上基本上是一種無序狀態(tài)，在政府和企業(yè)間，政府和個(gè)人間以及政府部門間還需要形成進(jìn)一步的合力，推動(dòng)節(jié)水工作的進(jìn)程。

    明晰水權(quán)是解決國(guó)內(nèi)水資源問題的迫切要求

既然水有價(jià)就會(huì)有權(quán)，就會(huì)有產(chǎn)權(quán)問題，這個(gè)權(quán)怎么樣使用？過去水資源分配更多帶有行政命令色彩，現(xiàn)在越來越重視市場(chǎng)機(jī)制的作用，這個(gè)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值如何體現(xiàn)，轉(zhuǎn)讓是不是有代價(jià)，這些問題都在不斷產(chǎn)生。水權(quán)問題非常重要，水權(quán)分配涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律上的一系列問題，需要自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)各方面的共同努力。

具體地說，一是修建水庫的需要。過去修建水庫只是進(jìn)行工程設(shè)計(jì)，今后要依據(jù)水權(quán)進(jìn)行水庫設(shè)計(jì)。蓄多少水，蓄誰的水，有沒有權(quán)利蓄這么多水，這些都是設(shè)計(jì)水庫的依據(jù)。二是解決目前各地農(nóng)業(yè)用水糾紛的需要。三是解決行業(yè)間用水矛盾的需要。比如工業(yè)發(fā)展不斷地?cái)D占農(nóng)業(yè)用水，到底他有沒有這個(gè)水權(quán)。四是解決地區(qū)之間爭(zhēng)水問題的需要。五是解決迫在眉睫的國(guó)際河流水權(quán)問題的需要。六是維護(hù)生態(tài)水權(quán)的需要。七是解決水污染問題的需要。實(shí)際上水污染也是一個(gè)水權(quán)的問題，水權(quán)不單是取水權(quán)還有排水權(quán)，你有沒有權(quán)利排污，解決這些問題也是非常重要的。八是解決調(diào)水中遇到的問題的需要。在調(diào)水時(shí)，要考慮水權(quán)轉(zhuǎn)讓問題。

真正做好水權(quán)分配，要做好12個(gè)方面的工作：一要做好科學(xué)的水資源評(píng)價(jià)工作，確定水資源的承載能力；二要了解當(dāng)?shù)氐臍v史和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；三要制訂社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；四要制訂當(dāng)?shù)氐乃Y源綜合規(guī)劃；五要建立公眾參與的機(jī)制，保證公平；六要建立一個(gè)水權(quán)分配原則和操作程序，操作性強(qiáng)；七要完善水資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，必須有反饋、監(jiān)督；八要建立相應(yīng)法規(guī)，規(guī)范行為，解決糾紛；九要統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，由單一的主體執(zhí)行；十要建立合理的水價(jià)機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用；十一要有一個(gè)健全的水市場(chǎng)，對(duì)水資源進(jìn)行市場(chǎng)配置；十二要有必要的基礎(chǔ)設(shè)施。

 必須把水權(quán)制度作為建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的核心制度

推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，做好初始水權(quán)分配，是當(dāng)前一項(xiàng)迫切的任務(wù)。

初始水權(quán)分配是水權(quán)交易的前提。水權(quán)的概念是模糊的，缺乏清晰的理論指導(dǎo)。水權(quán)的分配是復(fù)雜的，缺乏成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。水權(quán)的交易是敏感的，缺乏現(xiàn)行的法律依據(jù)。水權(quán)的核心問題是交易，交易的目的是想通過經(jīng)濟(jì)的手段使得這個(gè)資源能夠流轉(zhuǎn)，能夠向資源利用效率和效益更高的方向流轉(zhuǎn)。過去我們也分水，但過去的分水是通過行政的一些規(guī)則來進(jìn)行調(diào)節(jié)的，現(xiàn)在是通過經(jīng)濟(jì)的手段來調(diào)節(jié)。水權(quán)的交易前提是初始水權(quán)分配，這是一個(gè)根本的、最難的問題，這個(gè)問題突破了，后面的問題就好解決了。

由于初始水權(quán)是通過支付一定費(fèi)用或付出一定的代價(jià)取得的，這必然會(huì)加強(qiáng)水權(quán)人的水資源價(jià)值意識(shí)并促使其將這一意識(shí)貫徹于水資源的使用及水權(quán)交易之中，從而有利于水資源的保護(hù)和使用效率的提高。由于水權(quán)市場(chǎng)自身不會(huì)形成和維護(hù)水權(quán)的價(jià)格體系，水權(quán)的有償初始分配可以為未來水權(quán)市場(chǎng)中的水權(quán)交易確定一個(gè)基準(zhǔn)價(jià)格體系，實(shí)現(xiàn)水權(quán)市場(chǎng)的健康啟動(dòng)。國(guó)家作為水資源的所有者，通過初始水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，獲得的資金可以用于水市場(chǎng)軟硬件和水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及水環(huán)境保護(hù)。至于水權(quán)初始分配的主體，分析員認(rèn)為，鑒于水權(quán)作為對(duì)水資源的獨(dú)占使用權(quán)，從性質(zhì)上講屬于民法的用益權(quán)，從設(shè)置目的上講，是為了通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)水資源的高效配置，所以，其主體應(yīng)屬民法意義上的人，而不應(yīng)存在特別的主體資格限制。由此可見，我國(guó)必須建立水權(quán)制度和水市場(chǎng)，并且應(yīng)該從界定水權(quán)入手，形成總量控制與微觀定額相結(jié)合的水務(wù)管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)水權(quán)在交易市場(chǎng)中的有償轉(zhuǎn)讓。

面對(duì)我國(guó)水資源短缺、用水矛盾突出的現(xiàn)狀，迫切需要水資源管理制度的創(chuàng)新；而只有明晰水權(quán)，才能真正實(shí)現(xiàn)節(jié)水目標(biāo)，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。現(xiàn)在，水權(quán)制度作為節(jié)水型社會(huì)的核心制度，其作用是通過制度保障，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水資源在生態(tài)、生產(chǎn)、生活領(lǐng)域的合理配置，從而達(dá)到水資源的可持續(xù)利用，流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)合諧共處的目標(biāo)。雖然張掖市以建立水權(quán)制度為核心只是我國(guó)剛剛開始的試點(diǎn)，許多理論和實(shí)際問題尚未得到解決，難免存在一些不合理的現(xiàn)象，但是張掖市的水權(quán)轉(zhuǎn)讓卻是一個(gè)很好的實(shí)例，可以讓人們從實(shí)踐中增加對(duì)水資源合理利用的感性認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)人們的節(jié)水意思，同時(shí)也給我國(guó)資源市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)提供了一種新的思路。