全面聚焦“二審”下的新破產(chǎn)法草案

從1994年開(kāi)始醞釀的新破產(chǎn)法可謂是“十年磨一劍”。繼今年6月被“一審”后，于10月22日召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)新破產(chǎn)法草案進(jìn)行了“二審”。而從目前情況看，新破產(chǎn)法中還有一些問(wèn)題值得商榷。這些問(wèn)題包括：破產(chǎn)范圍、破產(chǎn)原因、管理人制度的設(shè)計(jì)以及破產(chǎn)清算過(guò)程中對(duì)職工權(quán)益的保護(hù)等……

新破產(chǎn)法草案面臨繼續(xù)擴(kuò)大適用范圍的壓力　　
　　在10月22日開(kāi)幕的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上，進(jìn)入二次審議的新破產(chǎn)法草案出現(xiàn)了這樣的表述：“企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，依本法規(guī)定清理債務(wù)”。值得注意的是，相比較于今年6月首次提交審議的草案，新破產(chǎn)法草案的適用范圍有重大調(diào)整，被限定為“企業(yè)法人”，排除了“合伙企業(yè)及其合伙人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)及其出資人”。
10月22日，法律委員會(huì)副主任委員蔣黔貴向大會(huì)作關(guān)于《破產(chǎn)法》草案修改情況的匯報(bào)時(shí)說(shuō)，法律委員會(huì)認(rèn)真研究各種意見(jiàn)認(rèn)為，草案將《破產(chǎn)法》的適用范圍擴(kuò)大到承擔(dān)有限責(zé)任的各種所有制的企業(yè)法人，已是一大進(jìn)步。至于不具有法人資格的合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，由于現(xiàn)行法律規(guī)定其合伙人、出資人應(yīng)對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，這些企業(yè)如果破產(chǎn)，必然會(huì)連帶牽涉到企業(yè)合伙人、出資人個(gè)人破產(chǎn)問(wèn)題。而對(duì)個(gè)人破產(chǎn)如何規(guī)范，還缺乏必要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各方意見(jiàn)也不一致，將其納入《破產(chǎn)法》適用的條件尚不成熟。據(jù)此，將本法的適用范圍限定為企業(yè)法人。蔣黔貴說(shuō)，關(guān)于合伙人、出資人如何承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，如何免責(zé)，還需要進(jìn)一步研究，在條件成熟時(shí)，要通過(guò)修改有關(guān)法律予以明確。在有關(guān)法律修改前，這兩類企業(yè)的債務(wù)清償問(wèn)題，仍可按照《民事訴訟法》等有關(guān)法律的規(guī)定執(zhí)行。
據(jù)了解，在新破產(chǎn)法草案起草過(guò)程中，個(gè)人破產(chǎn)是否要進(jìn)入破產(chǎn)法就曾引起過(guò)激烈的爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：個(gè)人破產(chǎn)應(yīng)該寫入破產(chǎn)法。因?yàn)槭澜缟细魇袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的破產(chǎn)法中都包含有個(gè)人破產(chǎn)的內(nèi)容。在我國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也的確出現(xiàn)了個(gè)人破產(chǎn)的可能性。而且我國(guó)正處于建立誠(chéng)信社會(huì)的關(guān)鍵階段，個(gè)人信用是市場(chǎng)和社會(huì)信用的基石。因此，應(yīng)該先有個(gè)人破產(chǎn)法才會(huì)有企業(yè)破產(chǎn)法。
　　但同時(shí)另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人破產(chǎn)入法的時(shí)機(jī)尚未成熟。理由有三：一是中國(guó)傳統(tǒng)的消費(fèi)觀念還不是超前消費(fèi)，因此還沒(méi)有形成一個(gè)個(gè)人破產(chǎn)的市場(chǎng)；其二，由于我國(guó)目前還沒(méi)有個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度和征信制度，個(gè)人破產(chǎn)制度難以建立。其三，目前商業(yè)銀行內(nèi)部的聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)還沒(méi)有建立起來(lái)，這使得對(duì)個(gè)人破產(chǎn)的監(jiān)控很難實(shí)施。
雖然已提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的新破產(chǎn)法草案，將合伙企業(yè)和個(gè)人獨(dú)資企業(yè)排除在新破產(chǎn)法的破產(chǎn)范圍外，但有關(guān)破產(chǎn)范圍的爭(zhēng)論肯定還會(huì)繼續(xù)下去。
　　
草案首次引入的破產(chǎn)重整制度同樣存在不少爭(zhēng)議
　　國(guó)外存在企業(yè)破產(chǎn)重整制度，如美國(guó)在安然破產(chǎn)案和美國(guó)聯(lián)邦航空公司破產(chǎn)案中都啟用了破產(chǎn)重整程序。
　　我國(guó)一直沒(méi)有這樣的制度設(shè)計(jì)，這次破產(chǎn)法草案引入了這項(xiàng)重要制度。以前由于缺乏重整制度，在鄭百文案、慶泰信托事件、南方證券行政接管、德隆危機(jī)這些事件的處理上，更多采用了非市場(chǎng)的、行政的重組方法。而這一切將隨著新破產(chǎn)法的出臺(tái)而成為歷史的遺跡。
破產(chǎn)重整是指不對(duì)無(wú)償付能力債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)立即進(jìn)行清算，而是在法院主持下由債務(wù)人與債權(quán)人達(dá)成協(xié)議，制定重組計(jì)劃，規(guī)定在一定期限內(nèi)，債務(wù)人按一定方式全部或部分清償債務(wù)，同時(shí)債務(wù)人可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)其業(yè)務(wù)。
　　破產(chǎn)法草案在總則中規(guī)定，企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且資不抵債時(shí)，可以向法院提出重整、和解或者破產(chǎn)清算申請(qǐng)。草案專門設(shè)章對(duì)重整制度做了詳細(xì)規(guī)定。
　　我們不難理解，引入破產(chǎn)重整制度目的在于使面臨困境但有挽救希望的企業(yè)避免破產(chǎn)清算，獲得恢復(fù)生機(jī)的機(jī)會(huì)。然而，現(xiàn)在對(duì)中國(guó)是否需要重整制度，以及在重整制度的設(shè)計(jì)上學(xué)術(shù)界仍存在不少爭(zhēng)議。譬如在草案第70條規(guī)定，“在重整期間，經(jīng)債務(wù)人申請(qǐng)，人民法院批準(zhǔn)，債務(wù)人可以在管理人的監(jiān)督下自行管理財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)?！币簿褪钦f(shuō)，破產(chǎn)企業(yè)的原經(jīng)營(yíng)管理者在重整階段仍有可能組織企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但有人卻主張重整程序應(yīng)由管理人主導(dǎo)，原來(lái)的債務(wù)人不能介入企業(yè)重整的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。著名學(xué)者李曙光對(duì)草案的這一條規(guī)定持贊成態(tài)度，但他認(rèn)為在債務(wù)人繼續(xù)營(yíng)業(yè)的過(guò)程中，《破產(chǎn)法》必須限制其一定的權(quán)利，但遺憾的是草案中對(duì)此沒(méi)有清晰的權(quán)利限制規(guī)定。

優(yōu)先保護(hù)勞動(dòng)債權(quán)的設(shè)想引起社會(huì)的廣泛關(guān)注
　　對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益的保護(hù)是新破產(chǎn)法中的一個(gè)重大社會(huì)政策問(wèn)題。也因此引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。
　　在新破產(chǎn)法草案中首次提出了勞動(dòng)債權(quán)的概念。所謂勞動(dòng)債權(quán)，是指因破產(chǎn)宣告前的勞動(dòng)關(guān)系而發(fā)生的債權(quán)，包括破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，以及因企業(yè)破產(chǎn)解除勞動(dòng)合同依法應(yīng)支付職工的補(bǔ)償金。目前新破產(chǎn)法草案將勞動(dòng)債權(quán)列在破產(chǎn)清償?shù)牡谝豁樞?，但仍需在?dān)保物權(quán)及破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)之后獲得清償。
　　有學(xué)者提出，這就可能會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)債權(quán)因破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足或在主要財(cái)產(chǎn)均設(shè)有物權(quán)擔(dān)保而無(wú)法獲得清償?shù)默F(xiàn)象。
　　還有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果要將勞動(dòng)債權(quán)列為特別優(yōu)先權(quán)，對(duì)其范圍一定要合理界定。原政策性破產(chǎn)規(guī)定的職工安置費(fèi)用等不合理項(xiàng)目不能再列入優(yōu)先清償范圍。對(duì)勞動(dòng)債權(quán)中可優(yōu)先清償?shù)牟糠忠惨右韵薅ǎ鐟?yīng)僅限于職工工資，而且是破產(chǎn)案件受理前一年內(nèi)所欠的工資，總額不得超過(guò)一定的數(shù)額。超過(guò)此范圍的勞動(dòng)債權(quán)可作為破產(chǎn)債權(quán)在第一順序中，但不再享有特別優(yōu)先的地位。
 
政策性破產(chǎn)雖不違法但卻有損于國(guó)企及其職工的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益
對(duì)破產(chǎn)原因如何規(guī)定歷來(lái)存在一些不同的觀點(diǎn)，以不能清償?shù)狡趥鶆?wù)為破產(chǎn)原因，停止支付作為推定原因，一直是學(xué)者的主流觀點(diǎn)。后來(lái)又有人主張，將不能清償、資不抵債均列為破產(chǎn)原因。而在新破產(chǎn)法中規(guī)定，債務(wù)人在不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的同時(shí)也資不抵債時(shí)，才可視為發(fā)生破產(chǎn)的原因。但在一審過(guò)程中，有觀點(diǎn)提出，應(yīng)改變破產(chǎn)原因的界定，將不能清償?shù)狡趥鶆?wù)或資不抵債的情形，都視為破產(chǎn)的原因。根據(jù)這一觀點(diǎn)，又有專家指出，如果僅以債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)作為破產(chǎn)原因，可能會(huì)使破產(chǎn)企業(yè)大量增加，尤其是使一些因資金暫時(shí)周轉(zhuǎn)困難而停止支付的企業(yè)宣告破產(chǎn)。
　　此次提交審議的《破產(chǎn)法》草案中對(duì)政策性破產(chǎn)仍留有余地，草案規(guī)定：在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限和范圍內(nèi)，國(guó)有企業(yè)實(shí)施破產(chǎn)的，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理。
　　對(duì)此，有律師提出：“政策性破產(chǎn)是否是違法破產(chǎn)？”財(cái)政部研究所研究員周放生認(rèn)為，政策性破產(chǎn)是在特殊歷史條件下不得已為之的一種過(guò)渡性的破產(chǎn)政策，不能認(rèn)為是違法破產(chǎn)。
　　據(jù)國(guó)資委有關(guān)官員透露：政策性破產(chǎn)將在四年后退出，目前仍有1800多家國(guó)有企業(yè)需要通過(guò)政策性破產(chǎn)來(lái)保護(hù)職工權(quán)益。
但中國(guó)政法大學(xué)王欣新教授認(rèn)為，勞動(dòng)政策性破產(chǎn)只適用于國(guó)務(wù)院確定范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)，對(duì)于其他企業(yè)的職工存在明顯不平等。表面上看，政策性破產(chǎn)以損害債權(quán)人利益的方式維護(hù)國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)職工的利益，但若深入分析，其實(shí)是在損害國(guó)有企業(yè)及其職工的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。王教授進(jìn)而認(rèn)為：主張將職工救濟(jì)安置問(wèn)題納入破產(chǎn)法調(diào)整就是錯(cuò)誤的，破產(chǎn)與社會(huì)救濟(jì)是性質(zhì)完全不同的法律關(guān)系，破產(chǎn)企業(yè)職工救濟(jì)制度本身并不是破產(chǎn)法的組成部分，破產(chǎn)法也不具備解決職工救濟(jì)問(wèn)題的社會(huì)功能與法律手段。    文/亞博聯(lián)合咨詢 北京經(jīng)濟(jì)觀察員   張　勝