國家發(fā)改委投資司司長楊慶蔚解讀新舊投資體制

 舊體制弊端在于包辦過多

往往造成政府對企業(yè)項目管得過多過細(xì)，而對政府投資項目管得不夠。

《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（全文見本報7月26日第一、六版）發(fā)布后，各方關(guān)注的一個焦點是：投資管理體制新舊差別何在？對這個問題，國家發(fā)展改革委投資司司長楊慶蔚打了個形象的比方。在舊的投資管理體制下，政府對企業(yè)投資行為包辦過多，就像登記結(jié)婚，街道辦事處一看兩個人的年齡，說是差別太大，今后肯定不幸福，不給你們登記。所以，政府包辦過多，企業(yè)的投資主體地位一直沒有得以確立。

傳統(tǒng)的投資體制有幾個弊端。一是對所有投資項目，不分投資主體、資金來源和項目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級政府審批。其次，這種審批要經(jīng)過若干道手續(xù)，如項目建議書、可行性研究報告以及開工報告等。第三，政府在進(jìn)行審批時，把本來應(yīng)由企業(yè)決定的市場前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源、技術(shù)方案等也都審批了。第四是重事前審批，輕事后管理。批項目的時候一道道關(guān)，而對批完以后企業(yè)是否按國家的要求進(jìn)行投資建設(shè)，則缺乏有效監(jiān)督。

在我們已經(jīng)初步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體制框架，經(jīng)濟(jì)成分多元化的情況下，這種管理體制，往往造成政府對企業(yè)項目管得過多過細(xì)，而對政府投資項目管得不夠。

新體制確立企業(yè)投資主體地位

今后實行備案制的項目約為75%，政府投資項目繼續(xù)實行審批管理。

通讀《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，最核心的內(nèi)容應(yīng)是第二部分“轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位”。這其中有幾方面關(guān)鍵變化。

第一個變化是，區(qū)分不同的投資主體，針對不同的項目性質(zhì)，實行不同的管理方式?！稕Q定》中規(guī)定，對于政府投資項目將繼續(xù)實行審批管理，而“對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制”。對企業(yè)重大項目和限制類項目實行核準(zhǔn)制，其他項目則實行備案制。據(jù)有關(guān)方面的測算，今后實行備案制的項目約為75％，也就是說大部分項目將實行備案制。

第二個變化是，對于企業(yè)投資項目，政府轉(zhuǎn)變了管理的角度，將主要從行使公共管理職能的角度對其外部性進(jìn)行核準(zhǔn)，其他則由企業(yè)自主決策。

楊慶蔚認(rèn)為，這一變化是此次投資體制改革中最大的亮點，是真正確立企業(yè)投資主體地位的關(guān)鍵所在。政府不能再以市場前景不明、經(jīng)濟(jì)效益不理想、資金來源不落實、技術(shù)方案不合理等理由否決企業(yè)的投資項目。

第三個變化，按照行政許可法的要求，在程序、時限等方面對政府的投資管理行為進(jìn)行了規(guī)范?！稕Q定》中提出，“要嚴(yán)格限定實行政府核準(zhǔn)制的范圍”，“企業(yè)投資建設(shè)實行核準(zhǔn)制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序”?！罢嘘P(guān)部門要制定嚴(yán)格規(guī)范的核準(zhǔn)制度”。

此外，《決定》體現(xiàn)了對社會資本的鼓勵，提出“放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”。

對政府投資行為規(guī)范、制約

合理界定政府投資范圍，提高決策科學(xué)化和民主化水平，建立政府投資責(zé)任追究制。

在確立企業(yè)投資主體地位的同時，《決定》也對政府投資行為進(jìn)行了規(guī)范和制約，如強(qiáng)調(diào)要合理界定政府投資范圍、提高決策的科學(xué)化和民主化水平、建立政府投資責(zé)任追究制度等。

《決定》提出，“政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。能夠由社會投資建設(shè)的項目，盡可能利用社會資金建設(shè)”。界定政府投資范圍，一方面可以使政府投資更好地彌補(bǔ)“市場失靈”，為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)條件；另一方面也為企業(yè)提供了更廣闊的投資空間，體現(xiàn)了政府投資不與民間資金爭利的精神。

《決定》還提出，要建立政府投資責(zé)任追究制度，“工程咨詢、投資項目決策、設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任”?？梢灶A(yù)計，“拍腦袋決策”的現(xiàn)象將日趨減少。

同時，《決定》還提出，要逐步實行政府投資項目公示制度，完善政府投資制衡機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項目的審計監(jiān)督，建立政府投資項目的社會監(jiān)督機(jī)制等。所有這些，都將有助于規(guī)范和制約政府投資行為，提高政府投資的管理水平和投資效益。

企業(yè)不能為所欲為

在《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》外的投資項目，不符合產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保要求的，一樣不能上。

此次下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》有一個附件：《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2004年本）》。有些人產(chǎn)生一種誤解，認(rèn)為對目錄外的項目國家一律放開、企業(yè)想投什么都可以了。其實不然。目錄的作用只是劃分政府對企業(yè)投資項目的不同管理方式，對目錄以內(nèi)的項目實行核準(zhǔn)、目錄以外的項目實行備案。目錄內(nèi)需要核準(zhǔn)的并不都是限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，目錄外實行備案的也并不全是鼓勵的。在目錄外的投資項目，不符合產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保要求的，一樣不能上。

此外，備案制也不意味著政府可以放手不管。楊慶蔚還是用結(jié)婚登記來做比喻：雖然婚姻自主，但如果不夠法定年齡，或者近親結(jié)婚，甚至重婚，政府管理部門還是不能給予登記。因此，國家發(fā)改委在下一步制定企業(yè)投資項目備案指導(dǎo)意見時，會通過相關(guān)政策來體現(xiàn)政府的職責(zé)。（記者朱劍紅）

人民日報 2004年7月30日