銀行立法緊鑼密鼓 六個原則需要注意

　　《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》目前正在緊張的起草和修訂進(jìn)程中。這幾項法律的修訂和起草，將奠定未來一段時間內(nèi)中國銀行業(yè)運(yùn)行的基本法律框架，因而必須持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)注意六個方面的基本原則。

　　強(qiáng)調(diào)對金融市場發(fā)展趨勢的前瞻性

　　在當(dāng)前的環(huán)境下起草這三個法律，最可能采取的立法思路，就是對中國人民銀行和銀監(jiān)會的機(jī)構(gòu)調(diào)整之后的職能重新劃分的一個法律上的確認(rèn)。但是，更為重要的，應(yīng)當(dāng)是對涉及金融體系發(fā)展、金融體制改革的一系列重要問題，做出前瞻性的法律制度設(shè)計。如果僅僅顧及短期的機(jī)構(gòu)調(diào)整的需要，那么，在當(dāng)前中國的金融市場正在發(fā)生劇烈變化的條件下，很可能導(dǎo)致此次修訂之后不久，又需要對主要的金融法規(guī)進(jìn)行全面的修訂，這也是不利于金融體系的穩(wěn)定和發(fā)展的。

　　銀監(jiān)會成立之后，銀行、證券和保險領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都已經(jīng)建立起來了。但是，金融混業(yè)經(jīng)營以及金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)多元化是一個必然的趨勢，加入世貿(mào)之后外資金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入也會加速這一進(jìn)程，中國的金融控股公司熱潮在缺乏監(jiān)管法規(guī)的背景下的興起必然蘊(yùn)含相當(dāng)大的金融風(fēng)險。目前，三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有嚴(yán)格的監(jiān)管分工，只有中國人民銀行最有可能作為國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)對這些交叉性的金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，從而在當(dāng)前有效地監(jiān)控金融風(fēng)險。另外，對于金融機(jī)構(gòu)多元化、加入世貿(mào)之后的金融開放新形勢以及金融市場規(guī)模的不斷擴(kuò)大帶來的影響等，都應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)在此次法律修訂之中。

　　在此基礎(chǔ)上，此次銀行立法及其修訂，其重點應(yīng)當(dāng)從化解金融風(fēng)險為主到促進(jìn)金融發(fā)展為主；考慮到加入世貿(mào)之后的客觀要求，銀行立法也應(yīng)當(dāng)注重為中資金融機(jī)構(gòu)和外資金融機(jī)構(gòu)建立平等的競爭平臺，注重從傳統(tǒng)的著眼于國內(nèi)的監(jiān)管視角轉(zhuǎn)向監(jiān)管的國際化；強(qiáng)調(diào)市場約束在金融監(jiān)管中的作用。這些都是具有前瞻性的立法理念。

　　對原來金融立法缺陷采取改進(jìn)措施

　　1995年金融法規(guī)的制定成果是相當(dāng)豐碩的。1995年3月—6月，《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國票據(jù)法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國保險法》和全國人大常委會《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》相繼出臺，立法進(jìn)程不可謂不快。但是，這些法律因為各種原因的制約，不同程度地存在一些問題和缺陷，這主要表現(xiàn)在不能很好地將借鑒國際經(jīng)驗與把握中國銀行業(yè)實際結(jié)合起來，法律規(guī)定過于原則，可操作性不強(qiáng)；一些金融法律、法規(guī)和規(guī)章條款彈性較大，配套法律和實施細(xì)則不夠健全，金融監(jiān)管處罰依據(jù)不足，對許多違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任（罰則）規(guī)定不夠充分和明確，使得金融法規(guī)的法律適用率較低。

　　當(dāng)前，中國的銀行業(yè)已經(jīng)有了長足的發(fā)展，在這個環(huán)境下立法，應(yīng)當(dāng)更多地充分借鑒國際上的成熟經(jīng)驗，并且有針對性地對原來的金融立法中存在的缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)。否則，法律的質(zhì)量必然要打一個折扣。

　　強(qiáng)調(diào)整個金融市場的協(xié)調(diào)發(fā)展

　　目前，三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管銀行、證券和保險這三個金融子市場，但是，隨著金融市場的不斷發(fā)展，金融子市場之間的互相作用、互相依賴程度顯然會不斷提高，因而，必須要有一個機(jī)構(gòu)，在這三家機(jī)構(gòu)的分工監(jiān)管的基礎(chǔ)上，注重整個金融市場的協(xié)調(diào)發(fā)展以及不同子市場之間的協(xié)調(diào)。當(dāng)前，由中國人民銀行來擔(dān)任這一職能是較為合理的，因為三個金融子市場的發(fā)展也與貨幣政策的實施效果密切相關(guān)。

　　合理把握央行與銀監(jiān)會職能及協(xié)調(diào)關(guān)系

　　在實際監(jiān)管中，中國人民銀行應(yīng)當(dāng)履行貨幣監(jiān)管的職能，貨幣監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是為保證貨幣政策實施而由中央銀行對金融機(jī)構(gòu)或金融市場進(jìn)行的監(jiān)管；銀監(jiān)會強(qiáng)調(diào)的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管，機(jī)構(gòu)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)以維護(hù)金融體系穩(wěn)定而進(jìn)行的金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入、退出、日常營運(yùn)等的監(jiān)管。這兩個監(jiān)管職能實際上都是起源于早期中央銀行的“最后貸款人“職能。

　　在中央銀行實施貨幣監(jiān)管或者銀監(jiān)會實施機(jī)構(gòu)監(jiān)管的過程中，二者的合作是必然的。中央銀行進(jìn)行貨幣監(jiān)管以實施其貨幣政策目標(biāo)的行為，也必然會對銀監(jiān)會所監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的目標(biāo)形成多方面的影響。例如，中央銀行對于有貸款關(guān)系的金融機(jī)構(gòu)的檢查、對貨幣政策制定的存款準(zhǔn)備金制度、利率政策、選擇性貨幣政策等的落實情況進(jìn)行檢查，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段采用的直接性貨幣政策工具（如現(xiàn)金管理等）進(jìn)行檢查，都不僅需要銀行監(jiān)管部門的合作，也會直接影響到銀行監(jiān)管部門監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。與此形成對照的是，銀行監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管也會影響到貨幣政策的實施，機(jī)構(gòu)監(jiān)管所制定的具有強(qiáng)制性的監(jiān)管法規(guī)，直接對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為形成影響，進(jìn)而對貨幣政策的傳導(dǎo)和實施效果直接形成影響。因此，當(dāng)前中央銀行和銀行監(jiān)管部門首先應(yīng)當(dāng)清晰地區(qū)分實際運(yùn)作中貨幣監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分，并在進(jìn)行各自的貨幣監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管時，主動考慮到自身的監(jiān)管行為對于對方監(jiān)管目標(biāo)的影響。

　　《監(jiān)管法》應(yīng)注重銀行監(jiān)管思路的完善

　　縱觀全球，除了韓國有監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)的法律外，中國的銀行業(yè)監(jiān)督管理法可以說是獨(dú)樹一幟?？紤]到中國金融監(jiān)管的現(xiàn)實以及銀行監(jiān)督的難度和所涉及的金融資源的廣泛影響力，有一個專門的法規(guī)可能能夠增強(qiáng)銀監(jiān)會在金融監(jiān)管中與其他主體往來中的權(quán)威性和獨(dú)立性，因而也是一個值得嘗試的探索。但是，在這個立法的探索中，應(yīng)當(dāng)注意多方面的影響因素。

　　首先，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》不應(yīng)過多地受到原來的人民銀行法和商業(yè)銀行法的局限，應(yīng)當(dāng)更多地考慮近年來中國銀行業(yè)的發(fā)展和國際監(jiān)管經(jīng)驗。例如，對于長期以來所形成的過分注重市場準(zhǔn)入、相對忽視持續(xù)性監(jiān)管的缺乏，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)性監(jiān)管；對于長期形成的習(xí)慣于行政審批的監(jiān)管思路而言，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)從簡單的行政審批轉(zhuǎn)向動態(tài)的、以風(fēng)險為導(dǎo)向的監(jiān)管。

　　其次，在鼓勵銀行業(yè)創(chuàng)新方面應(yīng)當(dāng)有實質(zhì)性的放松管制、創(chuàng)造環(huán)境的舉措。金融監(jiān)管既然要維護(hù)金融安全，也要注重提高金融業(yè)的市場競爭力。從發(fā)展方向看，“只有法律規(guī)定才可以做”的司法原則應(yīng)當(dāng)在條件具備時逐步改變。在這個前提條件不能馬上變化的前提下，在行政管理中應(yīng)將風(fēng)險性放在審查新業(yè)務(wù)、新品種的核心上，把是否能對風(fēng)險實現(xiàn)可控作為審查標(biāo)準(zhǔn)，盡量鼓勵創(chuàng)新，為金融創(chuàng)新留下更大的空間。

　　不將監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為與商行法律環(huán)境割裂

　　1995年商業(yè)銀行法頒布以來，商業(yè)銀行的行為出現(xiàn)了相當(dāng)大的變化，下一階段商業(yè)銀行將面臨更為激烈的競爭，因此應(yīng)當(dāng)為商業(yè)銀行提供更大的發(fā)展和創(chuàng)新的空間，減少那些不合理的、直接管制的法律條款，特別是要適應(yīng)加入世貿(mào)之后的法律法規(guī)的要求，為中外銀行的公平競爭創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境。

　　例如，原來的《商業(yè)銀行法》第七條規(guī)定：“商業(yè)銀行開展信貸業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查借款人的資信，實行擔(dān)保，保障按時收回貸款?！钡菑纳虡I(yè)銀行的實際運(yùn)作看，是否提供擔(dān)保，完全取決于商業(yè)銀行的風(fēng)險決策。原來的商業(yè)銀行法的第三十六條存在同樣的問題：“商業(yè)銀行貸款，借款人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)對保證人的償還能力，抵押物、質(zhì)物的權(quán)屬和價值以及實現(xiàn)抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)的可行性進(jìn)行嚴(yán)格審查。經(jīng)商業(yè)銀行審查、評估，確認(rèn)借款人資信良好，確能償還貸款的，可以不提供擔(dān)保?！?

　　另外，為了為未來更多的資本進(jìn)入銀行業(yè)創(chuàng)造條件，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低原來的《商業(yè)銀行法》第十三條所規(guī)定的最低資本限額的約束，特別是對未來可能大規(guī)模發(fā)展的地方性的、社區(qū)性的商業(yè)銀行，更是如此。

　　目前，一些資本希望進(jìn)入銀行業(yè)，主要是為了套取關(guān)聯(lián)貸款，因此，應(yīng)當(dāng)對原來的《商業(yè)銀行法》第四十條所做出的向關(guān)系人發(fā)放貸款的問題作出更為清晰的、可操作性的規(guī)定。

　　巴曙松國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長，中國證監(jiān)會基金監(jiān)管部專家委員會委員，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會特約研究員，中國社會科學(xué)院國際金融研究中心特約研究員，中山大學(xué)嶺南學(xué)院金融學(xué)教授，廈門大學(xué)管理學(xué)院兼職教授。