危機(jī)處理有法外原則?山東一藥企向政府索賠8000萬

　　7月14日，山東省高級人民法院公開審理一起標(biāo)的高達(dá)8000多萬元的行政查封索賠訴訟。

　　事情起源于5年前，本案原告山東省威海希波制藥廠，在一次突發(fā)的大范圍補(bǔ)碘群體性不良反應(yīng)事件后，被威海市衛(wèi)生局“暫控封存”，至今停產(chǎn)停銷。該藥廠是當(dāng)年國內(nèi)4家最大的碘藥品生產(chǎn)企業(yè)之一，主導(dǎo)產(chǎn)品為“希波智力碘”。

　　5年前的補(bǔ)碘風(fēng)波

　　法庭上，作為被告方，威海市衛(wèi)生局和山東省衛(wèi)生廳詳細(xì)介紹了當(dāng)年涉及全國11個省、市、自治區(qū)的補(bǔ)碘風(fēng)波。

　　1998年4月2日，中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》欄目報道了山東省單縣、寧陽500多名學(xué)生發(fā)生補(bǔ)碘群體不良反應(yīng)事件。

　　次日，遼寧省興城市曹莊鎮(zhèn)450名小學(xué)生因服用“微化碘油膠囊”和“育智碘片”，發(fā)生不良反應(yīng)。此后，丹東、鐵嶺和阜新等地相繼發(fā)生類似事件。

　　在服用安徽省利辛縣教育部門發(fā)放的“希波智力碘口嚼片”后，當(dāng)?shù)?7所中小學(xué)生和幼兒園的300多名學(xué)生和兒童發(fā)生不良反應(yīng)，出現(xiàn)惡心、嘔吐、頭痛、腹痛等癥狀，6000多名小學(xué)生到醫(yī)院檢查，58名小學(xué)生住院觀察治療。

　　同年4月6日，甘肅省蘭州市一些學(xué)生服用貴州省某藥廠生產(chǎn)的“海藻碘營養(yǎng)片”，出現(xiàn)嘔吐、流鼻血等不良反應(yīng)。

　　黑龍江省雞東縣和甘南縣的學(xué)生服用山東省榮成市某有限公司生產(chǎn)的“碘鈣營養(yǎng)片”，317名學(xué)生發(fā)生不良反應(yīng)。

　　衛(wèi)生部門出證表明，在當(dāng)年4月初短短的幾天中，補(bǔ)碘群體發(fā)生不良反應(yīng)就涉及到11個省、市、自治區(qū)，1.7萬多名學(xué)生和兒童的身心健康受到損害，而且造成經(jīng)濟(jì)損失，影響了社會穩(wěn)定。當(dāng)時的中央領(lǐng)導(dǎo)對這一情況高度重視，分別作出重要指示和批示，要求全面整頓碘制品生產(chǎn)和市場管理。

　　合格產(chǎn)品被封

　　1998年4月7日，威海市衛(wèi)生局接到山東省衛(wèi)生廳電話指示：省衛(wèi)生廳從衛(wèi)生部獲悉，安徽省利辛縣幾百人服用希波制藥廠的產(chǎn)品發(fā)生不良反應(yīng)，要求將希波制藥廠的產(chǎn)品立即封存控制，并責(zé)令停止銷售，對已銷售的產(chǎn)品想盡一切辦法追回。

　　威海市衛(wèi)生局立即派工作人員到希波制藥廠將其成品及原材料“采取了封條的方式進(jìn)行預(yù)防控制”。

　　1998年4月8日，山東省衛(wèi)生廳、山東省藥品檢驗(yàn)所來到希波制藥廠，對該廠生產(chǎn)現(xiàn)場、原始生產(chǎn)記錄、留樣觀察產(chǎn)品等項(xiàng)目進(jìn)行了為期兩天的詳細(xì)調(diào)查，并將抽樣帶回省藥檢所進(jìn)行檢驗(yàn)。

　　4月15日，山東省藥品檢驗(yàn)所對批號為97058的威海希波制藥廠“智力碘口嚼片”進(jìn)行了項(xiàng)目全檢。據(jù)該所3份藥品檢驗(yàn)報告書記載，“本品按山東省藥品標(biāo)準(zhǔn)魯／WYB28－95及衛(wèi)生部藥品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)，結(jié)果符合規(guī)定”。

　　4月27日，山東省衛(wèi)生廳在給衛(wèi)生部藥政局“關(guān)于威海希波制藥廠生產(chǎn)智力碘口嚼片有關(guān)情況的調(diào)查報告”中寫道：“該廠生產(chǎn)條件完善，生產(chǎn)過程能按照藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范進(jìn)行，廠內(nèi)各種制度基本健全，質(zhì)檢科對產(chǎn)品能夠進(jìn)行全檢，產(chǎn)品檢驗(yàn)合格后出廠。根據(jù)衛(wèi)生部和我廳電話通知要求，該廠生產(chǎn)車間已全部停產(chǎn)，庫存的原料及所有產(chǎn)品均于4月7日由威海市衛(wèi)生局封存，對庫存產(chǎn)品省藥檢所進(jìn)行了現(xiàn)場抽樣檢驗(yàn)，結(jié)果符合規(guī)定。產(chǎn)品自生產(chǎn)以來省市兩級藥檢所歷次抽樣檢驗(yàn)結(jié)果均符合規(guī)定?！?/P>

　　希波制藥廠訴稱，當(dāng)時，在企業(yè)沒有任何違法違規(guī)、衛(wèi)生局沒有下發(fā)任何法律文書的情況下，威海市衛(wèi)生局奉上級機(jī)關(guān)命令，對企業(yè)進(jìn)行了查封，勒令停產(chǎn)停銷。同時山東省衛(wèi)生廳向外省衛(wèi)生廳發(fā)出通知，對企業(yè)正在銷售的產(chǎn)品進(jìn)行暫控封存，形成全國性封殺，導(dǎo)致全國上下視希波制藥廠的產(chǎn)品為假藥，進(jìn)行圍剿、查抄、罰沒。

　　希波制藥廠法定代表人高瑞豐說，該廠自被查封后，大量設(shè)備閑置，500余名員工下崗，報廢藥品兩萬余箱，企業(yè)完全陷入癱瘓，直接經(jīng)濟(jì)損失8000多萬元。被封后再也無人過問，當(dāng)?shù)卣鞑块T推托搪塞，直至今日仍未予解封。

　　衛(wèi)生部門認(rèn)為，1998年4月以來，全國對碘制品的生產(chǎn)銷售進(jìn)行了全面的清理整頓。1998年5月20日，衛(wèi)生部辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好消除碘缺乏病工作的通知》，明確規(guī)定今后預(yù)防碘缺乏病一般采用食鹽加碘的方法。1998年11月23日，衛(wèi)生部又下發(fā)了《關(guān)于碘制品和加碘食品清理整頓工作情況的通知》，明確規(guī)定，“除保留產(chǎn)品和加碘食鹽外，廢止其他一切碘制品、加碘食品、補(bǔ)碘藥品的批準(zhǔn)證書、文號、注冊、登記等行政文書的行政效力”。至此，希波智力碘口嚼片等碘制品已被國家明令禁止生產(chǎn)銷售。

　　衛(wèi)生部門認(rèn)為，希波制藥廠在清理整頓碘制品活動中所承受的損失，純屬其產(chǎn)品性質(zhì)及國家關(guān)于碘制品清理整頓政策所致，而與暫控封存行為無關(guān)。

　　危機(jī)措施存在法外原則嗎

　　衛(wèi)生部門采取的封存、勒令停產(chǎn)停銷行為是否屬于行政行為？如果屬于行政強(qiáng)制行為，事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)是什么，程序是否合法？

　　圍繞上述法庭歸納的焦點(diǎn)，訴訟雙方激辯了整整一天。

　　被告認(rèn)為，對希波制藥廠采取的暫控封存措施是在特定的突發(fā)事件情況下，出于對社會公眾的身心健康、對社會秩序和公共利益的維護(hù)需要所采取的應(yīng)急預(yù)防控制行為，這并不是因?yàn)橄２ㄖ扑帍S違法而對其采取的行政處罰或行政強(qiáng)制措施，不應(yīng)算作具體的行政行為。

　　他們認(rèn)為，一般的行政執(zhí)法行為，必須有明確的違法事實(shí)，按法律的基本程序告知、送達(dá)、聽證、復(fù)議等等，但這樣的程序絕不是幾分鐘、幾小時能辦到的。

　　當(dāng)時的情況是，即使符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的含碘制品也在全國一些地區(qū)不斷引發(fā)群體不良反應(yīng)。希波制藥廠生產(chǎn)的“智力碘口嚼片”，就先后在安徽、內(nèi)蒙古、河南等地引發(fā)群體不良反應(yīng)。面對這種嚴(yán)峻的局面，對該類產(chǎn)品是否符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)并公布檢驗(yàn)結(jié)果已沒有意義。

　　威海市衛(wèi)生局認(rèn)為，1998年，我國還沒有關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的任何相關(guān)法律條文。在特定的歷史環(huán)境，在無具體法律、法規(guī)、規(guī)章、條例規(guī)定的情況下，在黨和政府對突發(fā)事件作出批示時，行政機(jī)關(guān)因其行政職責(zé)，為維護(hù)社會公眾利益而采取的預(yù)防控制措施是恰當(dāng)?shù)?，不存在違法性。

　　山東省衛(wèi)生廳認(rèn)為，為應(yīng)付這些緊急情況，在既有的法律體制難以運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，行政機(jī)關(guān)可以采取必要的應(yīng)急措施，即使該措施沒有法律依據(jù)或者與法律相抵觸，也應(yīng)視為有效。防治非典即為實(shí)證。

　　他們認(rèn)為，當(dāng)時采取的是一種法外原則和法外程序。

　　而高瑞豐認(rèn)為，查封停產(chǎn)停銷是《藥品管理法》中最重的處罰，必須由當(dāng)?shù)乜h以上人民政府作出決定，而且是針對假藥。從期限上講，暫扣封存應(yīng)該只有15天，為何暫封至今沒有一個說法。

　　希波制藥廠代理律師李江說，兩被告出示大量領(lǐng)導(dǎo)批示來作為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，這與國務(wù)院依法行政、嚴(yán)禁以言代法的精神格格不入。

　　他認(rèn)為，任何行政權(quán)力的運(yùn)作都必須符合法律。兩被告共同實(shí)施了對原告的行政行為，包括封存追繳和責(zé)令停產(chǎn)，而且該行為持續(xù)至今，并未結(jié)束。在作出這樣的行政行為的時候，被告并沒有向原告出具相關(guān)的行政法律文書，這是一種嚴(yán)重的不負(fù)責(zé)任，是以長官意志代替法律的行為。

　　據(jù)悉，在接到自己產(chǎn)品合格的檢驗(yàn)報告后，希波制藥廠多次找有關(guān)部門申請解封，沒有答復(fù)，之后走上了“充滿艱辛和淚水的訴訟之路”，由于種種原因，未能及早進(jìn)入行政救濟(jì)程序。

　　“此案也在拷問中國行政救濟(jì)制度。中國的行政救濟(jì)制度能否從根本上救濟(jì)中國公民的根本權(quán)利？”李江說，拷問行政救濟(jì)有兩方面的含義，一是中國的公民權(quán)利，公權(quán)和私權(quán)發(fā)生沖突以后，究竟能否得到有效的保護(hù)和補(bǔ)償。另外，中國的公權(quán)究竟有沒有一個強(qiáng)制性的制約手段和辦法。

　　庭后，被告未就此案發(fā)表看法，省衛(wèi)生廳代理律師只是說，“此案社會意義要大于法律意義”。

　　經(jīng)過一天的庭審，審判長宣布，鑒于此案特殊性，不做當(dāng)庭評判。