保監(jiān)會(huì)新“三定方案”揭曉 混業(yè)監(jiān)管模式猜想

　　7月上旬，今年升級(jí)為正部級(jí)單位的中國保監(jiān)會(huì)之新“三定方案”，最終獲得了國務(wù)院的批準(zhǔn)。

　　據(jù)知情人士介紹，此次新三定方案議定的過程，與保監(jiān)會(huì)和北京大學(xué)合作的一個(gè)名為《保險(xiǎn)監(jiān)管：組織架構(gòu)、功能和目標(biāo)》的研究課題密切相關(guān)。

　　“從今年3月初到現(xiàn)在，經(jīng)過和保監(jiān)會(huì)人身保險(xiǎn)監(jiān)管部專業(yè)人員4個(gè)多月的分工協(xié)作，終于完成了這一課題?！?月16日下午，課題組成員之一的北京大學(xué)數(shù)學(xué)科學(xué)學(xué)院金融數(shù)學(xué)系主任吳嵐把目光收斂在課題報(bào)告封面上。

　　要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管定位與機(jī)構(gòu)設(shè)置合理安排的科學(xué)決策并不是一件容易的事。通過建立課題組對(duì)國外金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和保險(xiǎn)監(jiān)管的歷史發(fā)展沿革、組織架構(gòu)和功能、目標(biāo)定位和具體任務(wù)等方向進(jìn)行比較分析，全面、系統(tǒng)地研究保險(xiǎn)監(jiān)管問題，以為今后的保監(jiān)會(huì)組織架構(gòu)提供思路和建議，這種做法在國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)也尚屬首次。

　　據(jù)悉，課題組在課題研究的中間階段，也就是6月上旬，曾向有關(guān)部門遞交了先期報(bào)告以供決策參考。報(bào)告對(duì)保監(jiān)會(huì)今后在組織架構(gòu)、功能和目標(biāo)方面提供了兩種模式：其一，不打破現(xiàn)有模式，只是將現(xiàn)有模式在部門內(nèi)部進(jìn)行細(xì)化處理；不按完全的條塊方式分類，而是按照目前保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展和保險(xiǎn)監(jiān)管發(fā)展階段進(jìn)行適度的調(diào)整。其二，完全重新建立新的模式。最后課題組于7月上旬遞交了完整的研究報(bào)告。

　　“國務(wù)院批準(zhǔn)的三定方案和課題報(bào)告中建議的第一種模式基本相同?！眳菎辜?xì)細(xì)斟酌之后謹(jǐn)慎地表示。

　　“發(fā)展是化解風(fēng)險(xiǎn)的手段”

　　監(jiān)管定位的明確，是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度安排之源。

　　今年2月，保監(jiān)會(huì)和北京大學(xué)數(shù)學(xué)科學(xué)學(xué)院聯(lián)合成立了《保險(xiǎn)監(jiān)管：組織架構(gòu)、功能和目標(biāo)》課題研究組。當(dāng)課題組為未來的保監(jiān)會(huì)到底是政府在保險(xiǎn)行業(yè)及保險(xiǎn)市場(chǎng)的決策者、執(zhí)行部門，還是一個(gè)協(xié)調(diào)者的角色而爭(zhēng)論不下時(shí)，6月16日，國務(wù)院任命的新一屆中國人民銀行貨幣政策委員會(huì)組成人員中，保監(jiān)會(huì)主席吳定富位列其中。

　　“將保監(jiān)會(huì)納入貨幣政策委員會(huì)，實(shí)際上是在貨幣政策范圍進(jìn)行銀行、保險(xiǎn)和證券業(yè)的協(xié)調(diào)?！北本┐髮W(xué)數(shù)學(xué)科學(xué)院 金融數(shù)學(xué)系主任吳嵐認(rèn)為。

　　兩會(huì)之后，全新的金融監(jiān)管體系更加明晰了：銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)三個(gè)部門分工協(xié)作，“三駕馬車”將共同擔(dān)負(fù)起監(jiān)管并且發(fā)展中國金融市場(chǎng)的責(zé)任。

　　7月11日，在全國保險(xiǎn)監(jiān)管工作座談會(huì)上，保監(jiān)會(huì)主席吳定富向各派出機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人表示：要正確處理好監(jiān)管與發(fā)展之間的關(guān)系，堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)；要樹立寓監(jiān)管于服務(wù)、于發(fā)展的理念。

　　業(yè)內(nèi)人士基于吳定富對(duì)監(jiān)管理念嶄新的詮釋判斷：新一屆保監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)管思路將有所轉(zhuǎn)變。

　　據(jù)了解，自1998年保監(jiān)會(huì)成立以來，其監(jiān)管理念更多的是強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管和控制。在這一理念的指導(dǎo)下，方方面面設(shè)置了許多嚴(yán)格的監(jiān)管要求，被監(jiān)管者的確“安全”了，但是發(fā)展也受到了極大限制。

　　“監(jiān)管不是最終目的，不是為了窒息一個(gè)行業(yè)，而是要發(fā)展這個(gè)行業(yè)?！闭n題組中保監(jiān)會(huì)的專業(yè)人士認(rèn)為，從保險(xiǎn)監(jiān)管作為風(fēng)險(xiǎn)管理的角度出發(fā)，發(fā)展也是化解風(fēng)險(xiǎn)的手段之一。“沒有發(fā)展后勁，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)水落石出；有了健康的發(fā)展，才會(huì)水漲船高，從而將積累的風(fēng)險(xiǎn)稀釋。”他十分形象的比喻。

　　新保監(jiān)會(huì)組織架構(gòu)解讀

　　在明確的監(jiān)管定位和系統(tǒng)的科學(xué)研究基礎(chǔ)上，升格為正部級(jí)監(jiān)管單位的保監(jiān)會(huì)之新三定方案得以落定。

　　據(jù)了解，新“三定”方案將原保監(jiān)會(huì)的人員編制由100人增加到400人，內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)由10個(gè)增加到15個(gè)。新設(shè)立的職能機(jī)構(gòu)有發(fā)展改革部（政策研究室）、再保險(xiǎn)監(jiān)管部、保險(xiǎn)資金運(yùn)用監(jiān)管部、統(tǒng)計(jì)信息部和派出機(jī)構(gòu)管理部。

　　“保監(jiān)會(huì)原來的結(jié)構(gòu)基本上是‘塊’的組織結(jié)構(gòu)，即按照行業(yè)或業(yè)務(wù)種類建立的?！敝槿耸拷庾x道，新方案原則上保留了按照行業(yè)的財(cái)產(chǎn)、人身、中介、國際4大業(yè)務(wù)部門，又將原財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部中涉及行業(yè)財(cái)務(wù)管理的功能并入各自的專業(yè)部門中，則財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部僅保留了保監(jiān)會(huì)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的職責(zé)。

　　原政策法規(guī)部拆分為發(fā)展改革部和法規(guī)部，前者職責(zé)為擬定保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)規(guī)劃和政策，以及防范、化解風(fēng)險(xiǎn)的措施。后者主要在授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行解釋，審核其他部門擬定的規(guī)章制度，辦理有關(guān)行政復(fù)議案件、行政訴訟案件以及其他訴訟案件等。

　　鑒于保險(xiǎn)業(yè)資金融通功能，保險(xiǎn)公司在未來的金融體系架構(gòu)中會(huì)控制相當(dāng)部分的資金，并投資于各類金融工具，保險(xiǎn)資金運(yùn)用監(jiān)管部將研究保險(xiǎn)資金運(yùn)用政策和規(guī)章制度，并對(duì)保險(xiǎn)資金運(yùn)用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。新設(shè)立的統(tǒng)計(jì)信息部的職能是擬定保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)計(jì)制度和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)信息的收集、整理和分析；擬定信息化標(biāo)準(zhǔn)，建立信息安全制度等。

　　升格之前的保監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)，在一定程度上曾經(jīng)受到人民銀行設(shè)置大區(qū)分行的影響（一個(gè)例證就是：在原來的31個(gè)保監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)中，正局級(jí)機(jī)構(gòu)有11個(gè)，與人民銀行大區(qū)分行所在地大致相同），而新的“三定”方案將在全國各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市設(shè)立監(jiān)管局，達(dá)到了與政府各級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)置的目的，由保監(jiān)會(huì)內(nèi)部新設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)管理部協(xié)調(diào)管理。

　　保監(jiān)會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，三定方案的具體實(shí)施，將本著穩(wěn)妥漸進(jìn)的原則，根據(jù)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和實(shí)際工作需要增設(shè)人員和機(jī)構(gòu)。據(jù)估計(jì)，近年內(nèi)的人員規(guī)模仍將會(huì)得到嚴(yán)格控制。

　　此外，新方案還有的一個(gè)可圈可點(diǎn)之處就是，首次突破性地將首席精算師、首席律師和首席會(huì)計(jì)師等高級(jí)技術(shù)人員納入局級(jí)職數(shù)，這預(yù)示著，在未來的組織架構(gòu)中，技術(shù)層面的管控和協(xié)調(diào)能力將得到進(jìn)一步強(qiáng)化和提升。

　　混業(yè)監(jiān)管模式猜想

　　經(jīng)過審慎的考慮，新三定方案采用的是保監(jiān)會(huì)北大課題組研究的第一種模式。但據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，第二種模式的混業(yè)監(jiān)管猜想，規(guī)劃的是更長一段時(shí)間之后的金融監(jiān)管制度安排，也引起了不少的關(guān)注。

　　目前新“三定”方案以“塊”為架構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)，雖然主要的風(fēng)險(xiǎn)都可以找到對(duì)應(yīng)的管理組織，但是每個(gè)部門都無法承擔(dān)全部和最終的責(zé)任。比如在是否設(shè)立專門的精算部問題上，各方人士莫衷一是，贊成者主張以工作小組的形式為公司或其他政府部門提供精算支持，而反對(duì)者認(rèn)為產(chǎn)品審批關(guān)鍵在于精算的把關(guān)，一旦失去了精算職能，專業(yè)部門實(shí)際上被空殼化。

　　“解決這些問題，必須要在更高層面上進(jìn)行最終的決策?！眳菎惯@里指出的，是保監(jiān)會(huì)北大課題組建議的第二種模式。

　　第二模式建議聯(lián)合所有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門相關(guān)人員組成“金融監(jiān)管理事會(huì)”，該機(jī)構(gòu)類似英國、澳大利亞在其金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)最上層設(shè)立的“理事會(huì)”模式。“理事會(huì)”的成員包括保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)的主席，人民銀行行長、國務(wù)院對(duì)金融管理的負(fù)責(zé)人以及其他直接涉及金融監(jiān)管的主要負(fù)責(zé)人。如果有必要，也可邀請(qǐng)金融界專家參與，由金融界專家和“金融監(jiān)管理事會(huì)”的退休成員組成一個(gè)“顧問團(tuán)”對(duì)其工作提出建議。“金融監(jiān)管理事會(huì)”的作用是通過定期或不定期的會(huì)議對(duì)重大金融決策達(dá)成共識(shí)，對(duì)金融監(jiān)管中的重大問題進(jìn)行決策，協(xié)調(diào)各金融監(jiān)管部門的關(guān)系和利益。

　　“第二種模式適用于比較成熟的保險(xiǎn)市場(chǎng)形態(tài)?！眳菎拐J(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)走向混業(yè)的趨勢(shì)必然要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間有充分的交流和溝通，“金融監(jiān)管理事會(huì)”的思路正源于此。

　　同時(shí)，模式二還建議保監(jiān)會(huì)內(nèi)部劃分為監(jiān)管實(shí)施部門類、政策法規(guī)部門類、專業(yè)技術(shù)支持部門類、內(nèi)部管理部門類和監(jiān)事管理部5個(gè)部門類別。前4個(gè)部門類似保監(jiān)會(huì)的具體執(zhí)行部門，它是基于“前后臺(tái)”分工的恩路，按照國外保險(xiǎn)監(jiān)督部門的共性設(shè)置。監(jiān)管實(shí)施部門類屬于“前臺(tái)”部門，專門面向被監(jiān)管者；政策法規(guī)部門類和專業(yè)技術(shù)部門類屬于“后臺(tái)”部門，為監(jiān)管實(shí)施部門制定監(jiān)管規(guī)章、提供監(jiān)管技術(shù)；內(nèi)部行政管理部門類是保監(jiān)會(huì)內(nèi)部管理的部門，協(xié)調(diào)處理保監(jiān)會(huì)日常事務(wù)。最后一個(gè)監(jiān)事管理部是專門為“代表所有者行使管理權(quán)”這一職責(zé)而設(shè)置的，該部門掛靠在保監(jiān)會(huì)由國務(wù)院直接管理。

　　這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于按照監(jiān)管功能的設(shè)置，部門職能清晰，能夠發(fā)揮專業(yè)人員的集中優(yōu)勢(shì)，做到分析更專業(yè)、管理更統(tǒng)一、執(zhí)行更有效，責(zé)權(quán)明晰，易于管理層進(jìn)行管理。

　　“沒有一個(gè)一成不變的保險(xiǎn)組織架構(gòu)，即使是在成熟的保險(xiǎn)市場(chǎng)如英國和澳大利亞，其保險(xiǎn)監(jiān)管組織架構(gòu)仍然處在變化之中?！?/P>

　　“作為金融體系中最后一個(gè)完成組織架構(gòu)設(shè)置的監(jiān)管者，保監(jiān)會(huì)與銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)在內(nèi)設(shè)部門設(shè)置上大同小異，我國金融體制分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的格局初步形成?！闭n題組的研究報(bào)告最后指出。

　　一位從事銀行保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的專業(yè)人土慨嘆，“目前國內(nèi)的銀保產(chǎn)品始終停留在銀行柜臺(tái)代銷的層面，雙方都希望向更高層面融合，譬如相互持股或成立股份公司，但現(xiàn)在奢談混業(yè)經(jīng)營就像是緣木求魚?；鞓I(yè)之路，估計(jì)在3到5年之內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)政策性的突破?！?/P>

　　新設(shè)立的職能機(jī)構(gòu)有發(fā)展改革部（政策研究室）、再保險(xiǎn)監(jiān)管部、保險(xiǎn)資金運(yùn)用監(jiān)管部、統(tǒng)計(jì)信息部和派出機(jī)構(gòu)管理部。

　　新方案首次突破性地將首席精算師、首席律師和首席會(huì)計(jì)師等高級(jí)技術(shù)人員納入局級(jí)職數(shù)；這預(yù)示著，在未來的組織架構(gòu)中，技術(shù)層面的管控和協(xié)調(diào)能力將得到進(jìn)一步強(qiáng)化和提升。